政變一年緬甸仍陷膠著:軍政府如意算盤敲不響,但「民族團結政府」形勢亦未見樂觀

政變一年緬甸仍陷膠著:軍政府如意算盤敲不響,但「民族團結政府」形勢亦未見樂觀
2022 年2月1日緬甸政變一週年,在曼德勒一場有行動者和僧侶舉辦的反軍政府抗議集會,舉著用緬語寫著「誰敢和人民的意志的對立」標語。Photo Credit: AP/ 達志影像

我們想讓你知道的是

基於「沒有領土,沒有認受」的國際規範下,「民族團結政府」現時只能單憑道德感召爭取國際社會認同,外交議價能力事倍功半。至今為止,平行政府尚未獲得任何國家承認其正式地位。相反,東協本屆主席國柬埔寨總理洪森在1月訪問緬甸,並與敏昂萊會面,有機會變成「國領委」打破外交困局的一記殺著,為重新參與東協會議鋪路。

緬甸政變一年,但軍隊控制的「國家領導委員會」(國領委,State Administrative Council)至今尚未平息內戰,在國內實施有效治理尚有一大段距離。緬甸國防軍總司令敏昂萊(Min Aung Hlaing)奪取權力以後,腹背受敵的窘態也還未化解。

緬甸軍警大規模拘捕或禁錮民選的國會議員後,國內先有公民不服從運動的非暴力抗爭,其後平行政府「民族團結政府」(National Unity Government)成形,連結緬甸大城市與邊境地區紛紛成立的武裝團體「人民國防軍」(People’s Defense Force),向軍隊發動遊擊戰術及暗殺行動反抗。此外,活躍於克欽邦、克倫邦、克耶邦、欽邦、若開邦等邊境地區的民族地方武裝勢力(民地武)繼續向緬軍施襲,令軍隊分身乏術。軍事政權面對多方面夾攻,導致緬甸的內部衝突逐步陷入膠著泥淖。

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對抗軍政府的仰光人民國防軍成員。Photo Credit: Reuters/ 達志影像
對抗軍政府的仰光人民國防軍成員

西方國家對軍資商企發動經濟制裁,軍政府仍未獲外交合法地位

面對公民社會及民族武裝的對抗,難怪緬甸一直有消息傳出軍隊有士兵出走現象。據緬甸媒體《Khit Thit Media》日前發佈的內部錄音披露,緬軍在馬圭省(Magway)委任的地方官員及將領承認,「人民國防軍」在該地頑抗阻撓軍隊的管制,更有官員因此出逃。錄音一方面是軍事政權高層的「公開剖白」,證實反對派的策略確實奏效,另一方面也顯示軍隊的高壓手段維持近一年,還是無法震懾平民。

敏昂萊主持「國領委」後,國際輿論也不見得輕易放過牽涉政變的軍商網絡。在過去一年間,美國、英國、歐盟、加拿大、紐西蘭政府相繼針對軍隊領袖和具有軍資背景的商企發動經濟制裁或禁止入境。歐美企業也寧願放棄緬甸這塊新開闢的新天地,陸續作出強硬姿態:繼挪威電商Telenor去年決定把緬甸業務賣盤外,美國油企雪佛龍(Chevron)與法國油企道達爾能源(Total Energies)今年也宣佈退出緬甸國企「緬甸油氣公司」(MOGE)有份參與的安達曼海亞達納(Yadana)天然氣油田開發計劃,理由是「人權及整體法治狀況正持續惡化」。

儘管日本和韓國沒有加入歐美為首的經濟制裁行列,但有一部份日韓企業在政變後也高調與軍隊中止商業合作關係,包括韓國鋼企浦項鋼鐵子公司POSCO C&C與日本飲料巨企麒麟控股,後者在去年12月更正式尋求新加坡國際仲裁中心介入,化解與軍控商企「緬甸經濟控股有限公司」有關處理合資公司緬甸釀酒廠的商業瓜葛。就算是緬甸在東協的「家庭成員」新加坡,也受到美國壓力,隨時要配合限制緬甸軍事政權獲取海外資產的途徑,還要加強監察國內企業投資緬甸的業務上,有否觸犯「洗錢」或從事非法活動等法規

敏昂萊念茲在茲的,還有他本人與「國領委」在國際社會上的合法地位。然而這一年來,「國領委」一直沒有辦法在聯合國取代前朝委派、效忠於「全國民主聯盟」(全民盟)政府的大使覺莫吞。縱使軍事政權很努力爭取中國和俄羅斯兩個安理會成員的支持,多次阻止安理會的制裁議案,但在聯合國大使人選安排的關鍵問題上,兩國都沒有堅持要認可「國領委」心儀的昂圖賴(Aung Thurein),而是與美國達成共識,繼續允許覺莫敦(Kyaw Moe Tun)保留職務(註:作為條件,覺莫敦據報願保持低調,減少公開場合批評軍事政權)。執筆之際,聯合國暫無意向處理人選爭議,讓敏昂萊無法得償所願。

不但是聯合國,「國領委」的資格在區域組織東協裡也正面臨更多質疑聲音。去年2月,主席國汶萊接受新加坡、印尼、馬來西亞等建議,先後召開特別外長會議及領導人會議,並先後邀請「國領委」外交部長溫納貌倫與主席敏昂萊與會,東協的決定惹來外界批評。縱使東協連同「國領委」達成「五點共識」,軍事政權承諾「立即停止行使暴力」,但敏昂萊後來反口,表示無法向恐怖份子妥協,繼續以高壓手段回應平行政府。

「國領委」更多次以國內形勢未恢復穩定為由,多番拒絕東協緬甸事務特使(即汶萊外長)與被捕的全民盟高層翁山蘇姬會面的要求,一再違背「五點共識」。敏昂萊的不合作態度終於觸動東協神經,成員國一致決定未來會議只會邀請「緬甸的非政治代表」出席,直到「五點共識」出現顯著進展為止。東協過去不曾主動「凍結」成員國政治代表的與會資格,如今一改慣例,再度削弱「國領委」的合法地位。

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Photo Credit: VOA Burmese
曾在聯合國會議出三指反威權手勢的緬甸大使覺莫敦(Kyaw Moe Tun)

「民族團結政府」難題:尚未獲任何國家承認其正式地位

「國領委」的如意算盤敲不響,但反對派的形勢亦未見樂觀。的確,翁山蘇姬與「全民盟」成員在2020年國會選舉中大捷,軍隊政變拘禁「全民盟」高層後又觸發緬族支持者走上街頭抗爭,翁山蘇姬與敏昂萊的民望差距,可謂立竿見影。「民族團結政府」也集結了「全民盟」、社運份子以及其他民族的政黨及支持者,也透過「國家團結諮詢理事會」(National Unity Consultative Council)聯結八個友好的民地武團體及政黨、公民不服從運動參與者,共同商議未來聯邦制度的組成方法,展現實施民族和平共存的決心。「民族團結政府」又主動承諾羅興亞人的地位,誓言廢除軍方主導的《2008年憲法》,打破「全民盟」過去偏袒緬族利益的形象。

縱然「民族團結政府」比「國領委」坐擁更高民望,但前者較後者缺乏實行有效施政的規模,資金來源主要依靠國內外的緬甸社群以購買彩票、債券,以及眾籌方式支撐,與軍隊幾近壟斷國家天然資源的狀況無法比擬。雖然「國領委」官員未能掌管個別地區,但以地下組織形式運作的「民族團結政府」,同樣未能有系統地阻截緬軍動員更多兵力「捲土重來」,沒法建立穩固地盤與「國領委」分庭抗禮。

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Photo Credit: NUGmyanmar

基於「沒有領土,沒有認受」的國際規範下,「民族團結政府」現時只能單憑道德感召爭取國際社會認同,外交議價能力事倍功半。至今為止,平行政府尚未獲得任何國家承認其正式地位。相反,東協本屆主席國柬埔寨總理洪森在1月訪問緬甸,並與敏昂萊會面,有機會變成「國領委」打破外交困局的缺口,為重新參與東協會議鋪路。此外,除非美國及歐盟成員國突然在緬甸問題上變調,要公開承認「民族團結政府」為合法政權,否則只要「國領委」繼續獲得中俄撐腰,平行政府的外交空間將會受到巨大制肘。

「民族團結政府」的另一隱憂,則來自內部組織的團結。雖然外間傾向認為平行政府已經牢牢控制著「人民國防軍」,但雙方關係實情可能更複雜。畢竟,「人民國防軍」最初是民間自發的武裝團體,透過武力保護公民不服從運動,與「民族團結政府」並沒有正式的從屬關係。直到去年10月,平行政府才宣佈建立指揮鏈,由他們的「國防部」委派指揮官到前線,負責發號施令。然而,願意聽從平行政府指揮的「人民保護軍」只佔少數,部份更不滿前者無法提供充足軍備,根本沒有能力應付緬軍。

《緬甸前線》的調查報導更顯示,協助「民族團結政府」進行訓練的民地武(如克倫民族解放軍),曾經要求一些緬族受訓者宣誓效忠他們(而非「人民國防軍」)。若果這些自願者「被逼」接受,隨時使他們無法重回故鄉,間接犧牲緬族地區的戰鬥力。平行政府武裝部隊的組織運作鬆散,他們的零星突擊及遊擊戰略或許會加大緬軍的統治成本,但並不足以推倒「國領委」。再退一步,即使「國領委」突然內部瓦解,平行政府現時的管理模式,未必可防止武裝團體之間會出現衝突。

平行政府與民地武的千絲萬縷關係,也為「民族團結政府」帶來挑戰。政變發生後,緬族民眾切身感受到緬軍的殘暴,開始理解其他族群一直以來的苦況,在社交平台上出現了許多關於族群和解的發文(當然,一些懷著大緬族主義的言論仍然存在)。同時,平行政府與克欽獨立軍、克倫民族解放軍、欽邦保護軍、克倫尼民族保護軍(Karenni Nationalities Defense Force)等進行合作,並向不少「民族團結政府」成員提供棲身處。上述組織亦向自願者提供軍事訓練,為擴充「人民國防軍」作準備。問題是,這些民地武的戰略目標與平行政府未必全然一致,他們的動武範圍也局限於邊境地帶。緬族地區,終究是「人民國防軍」自己想辦法解決的問題。

仰光人民國防軍
Photo Credit: Reuters/ 達志影像
仰光人民國防軍(People’s Defence Force,PDF)

其他地區的民地武在過去一年則抱著隔壁觀火的心態,對平行政府及「國領委」間的衝突不聞不問。近年急速崛起的若開軍一直被視為最強民地武之一,不過自從若開軍與緬軍在2020年末達成停火協議後,若開軍似乎無意再度挑起戰火,反而集中資源重建幾年前遭到戰火蹂躪的若開邦,並在當地實施高度自治。

去年6月,盤據中國緬甸邊境一帶的果敢軍與緬軍之間也有爆發衝突,但前者暫時沒有與平行政府進行任何洽商,似乎只是伺機擴張自身勢力。這些民地武的冷淡態度,多半反映了族群之間的互信仍是緬甸和解的絆腳石。對部份民地武具有特別影響力的境外勢力,似乎也無意藉著政變一事與軍隊反面,更強化這種「各家自掃門前雪」的心態。雖然緬軍聯合民地武攻擊平行政府的機會不大,但敏昂萊與緬軍的停火協議恐怕讓「保持中立」此一選項更吸引,對缺乏戰力的平行政府而言,無疑是一記重擊。

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Photo Credit: AP/ 達志影像
2022年2月1日緬甸政變一週年,在曼德勒一場由行動者和僧侶舉辦的反軍政府抗議集會,舉著用緬語寫著「誰敢和人民的意志對立」標語

最後,敏昂萊在國際社會的聲望縱然不高,但他對軍隊的控制可能正在加強。政變後,敏昂萊據報發出指令,取消軍隊總司令的任期限制,意味自己能夠終身擔任軍隊最高指揮。今年年初,敏昂萊大幅改動軍隊內部人事任命,特別是撤銷空軍參謀長貌貌覺(Maung Maung Kyaw)在軍隊的職務,只保留他在「國領委」的政治職位。由於緬軍正在調整針對平行政府的戰略,改以「空對地」策略打擊反抗軍。此一人事調動對「國領委」的運作影響未明,但敏昂萊在軍隊內部提拔親信,把軍隊高層與政治制度分割,權力似乎更加集中在他一人手中。

若曠日持久的民間抗爭能夠加速軍隊分裂,緬甸僵局或可見曙光,但從目前形勢猜測,恐怕時辰仍然未到。

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Photo Credit: Reuters/ 達志影像
緬甸軍政府信息部副部長Zaw Min Thun於2022年1月14日在緬甸內比都舉辦新聞記者會。
Photo Credit: AP/ 達志影像

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責任編輯:吳象元
核稿編輯:杜晉軒


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My Data服務平台。

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