一人一票，票票不等值：困擾日本國會選舉60年的「一票之差」難題如何解？

去（2021）年10月，日本舉行眾議員改選時，「票票不等值」的「一票之差（一票の格差）」問題，再度成為話題焦點。當中一張選票的價值，會因為所在選區最大可以差到兩倍以上，這樣還是「一人一票，票票等值」嗎？

近日，相關訴訟判決結果陸續出爐，東京高等法院認定去年選舉「合憲」的另一方面，高松高等法院和大阪高等法院卻判「違憲」，到底是怎麼一回事？

為什麼會「票票不等值」？

如果在劃分選區範圍、以及設定一個選區要選出多少名代表時，沒有考慮到各個選區具有投票資格的選民人數，就很容易出現「票票不等值」的狀況。一個選區裡面如果選民人數越多，這個選區又沒有分配到比較多的席次，這個選區的選票價值就會比較低。

以去年10月的日本眾議員改選為例，每張選票價值差異最大的選區，是鳥取縣第一選區和東京都第13選區：前者是23萬1313名選民選出一席眾議員，後者則是從48萬2445名選民中選出一席眾議員。以一個議員代表多少民意（多少張選票）來看，鳥取縣第一選區的候選人只需要拿到比較少的票，就可以選上眾議員，意味著鳥取縣第一選區一張選票的價值比較高。換算下來，鳥取縣第一選區的選票價值，相當於東京都第13選區選票價值的2.09倍。

隨時間變化，選區也要跟著重劃

隨著人口過度往都市集中，或是各地方人口增減的速度不一致，就算過去可能已經盡可能讓各地方選票「票票等值」，隨著時間過去，過去的選區劃分方式或議員分配席次，有可能不符合之後的發展。

所以劃分選區及議員分配席次也必須要與時俱進，才能確保各地方的選民每次投票時，自己手中的選票效力都和其他選區近乎相同。

但這件事情說來容易，做來難。舉例來說，日本的國會分成參議院和眾議院，參議院的選區劃分問題又會比眾議院更困難。這是因為日本參議員一任六年，但是每三年改選半數席次，每一次改選時並不是全部改選，這讓各選區席次重新分配或選區重劃上更為困難。

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中央民意代表容易出問題

順帶一提，「票票不等值」的問題，最容易發生在民意代表上，因為各地方選出來的民意代表，在議會做的工作是一樣的。至於行政首長較不容易遇到這個問題，這是因為行政首長只會選出一位，各個行政首長負責的工作都不同，就算是不同縣市的行政首長，A都市的首長管的是A地方的市政、B都市的首長管的是B地方的市政，工作內容不一樣，就不能拿來比較。

中央的民意代表選舉的「一票之差」問題，又會比地方民意代表選舉來得嚴重。因為相較於範圍較小的地方選舉，中央層級的選舉各縣市的落差會更大，所以在討論「票票不等值」的問題時，又會以中央民意代表為主。

回顧「一票之差」訴訟的歷史

回顧日本「一票之差」訴訟的歷史，最早是1962年發起。當時有律師團主張，國政選舉時各選區「票票不等值」，有違反日本《憲法》14條保障「法律之前人人平等」的疑慮，憤而向法院提起「選舉無效」的訴訟。此後，如果當國政選舉時各選區「票票不等值」的問題太嚴重，就會有律師團向法院提告「選舉無效」，而這類型的訴訟在日本就稱之為「一票之差」訴訟。

1976年最高法院的見解

這一系列「一票之差」訴訟，要等到1976年才有最高法院判定「一票之差」違憲，但最高法院也認定該場選舉（1972年眾議員改選）結果依然有效。這個判決也為後續的「一票之差」訴訟立下標準，如果要認定某一次選舉因為票票不等值的問題太過嚴重，所以「選舉無效」的話，必須要經歷以下認定過程：

1. 法院認定該次選舉票票不等值的問題已經是「違憲狀態」
2. 法院認定該次選舉是「違憲狀態」後，如果經過一段時間仍沒有改善這個狀況的話，就是「違憲」
3. 確定選舉「違憲」後，才會審理選舉結果是否有效，是否應該要重新舉行選舉？如果認定就算重新選舉也沒有辦法解決票票不等值的問題，才會判「選舉無效」

這套標準意味著，就算法院認定該次選舉票票不等值的狀況已經是「違憲狀態」，但要距離法院認定「選舉無效」還有很長一段路要走。

直到今天，「一票之差」系列訴訟最接近「選舉無效」的判決是在2013年3月。當時，廣島高等法院認為2012年12月的廣島第一、二選區的眾議員改選「選舉無效」、廣島高等法院岡山分院在隔天也認定岡山第2選區「選舉無效」。然而，這兩案上訴到最高法院後，法院認定雖然是「違憲狀態」，但選舉本身有效，所以不需要重新舉辦一次選舉。

從中選區制到小選區制

為了要解決「一票之差」的問題，除了選區重劃的方法外，日本在1994年將選舉制的從中選舉區制改成小選區制，也是為了解決「一票之差」的問題。這招在當時算是特效藥，之前「一票之差」最大可以到4.99倍（1972年），「一票之差」在三、四倍都是家常便飯，改成小選區後，迅速讓「一票之差」降到兩倍左右。改成小選區制後的前三屆眾議員改選（1996年：2.31、2000年：2.47、2005年：2.17）法院都認定合憲。

不過，從「一人一票，票票等值」的觀點，「一票之差」的倍率如果大於2，其實就不是實際上的「一人一票」。也因此，接下來的眾議員改選，倍率如果大於2，就是被判「違憲狀態」（2009年：2.30、2012年：2.43、2014年：2.13），2017年降到1.98倍時就是合憲。

問題出在席次分配方式

當時（2011年）最高法院就曾指出，改成小選區制後「一票之差」的倍率遲遲無法降到2以下，是因為「一人別枠方式」的席次分配方式：先讓47個都道府縣都先有一席後，剩下來的席次（300−47＝253）再按人口數分配的方式，助長了各地方的「一票之差」。

取消「一人別枠方式」並將眾議員席次減少五席的「0增5減」後，2014年的眾議員改選讓「一票之差」倍率降到2.13。雖然依舊被法院認定是「違憲狀態」，但這招看起來真的有效！所以下一屆的選舉再加碼「0增6減」作為臨時手段，2017年眾議員改選的倍率就真的降到1.98，是小選區制施行以來「一票之差」的倍率首次低於2。

邁向選制改革