一人一票,票票不等值:困擾日本國會選舉60年的「一票之差」難題如何解?

一人一票,票票不等值:困擾日本國會選舉60年的「一票之差」難題如何解?
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去年10月日本舉行眾議員改選時,「票票不等值」的「一票之差(一票の格差)」問題,再度成為話題焦點。近日,相關訴訟判決結果陸續出爐,東京高等法院認定去年選舉「合憲」的另一方面,高松高等法院和大阪高等法院卻判「違憲」,到底是怎麼一回事?

去(2021)年10月,日本舉行眾議員改選時,「票票不等值」的「一票之差(一票の格差)」問題,再度成為話題焦點。當中一張選票的價值,會因為所在選區最大可以差到兩倍以上,這樣還是「一人一票,票票等值」嗎?

近日,相關訴訟判決結果陸續出爐,東京高等法院認定去年選舉「合憲」的另一方面,高松高等法院和大阪高等法院卻判「違憲」,到底是怎麼一回事?

為什麼會「票票不等值」?

如果在劃分選區範圍、以及設定一個選區要選出多少名代表時,沒有考慮到各個選區具有投票資格的選民人數,就很容易出現「票票不等值」的狀況。一個選區裡面如果選民人數越多,這個選區又沒有分配到比較多的席次,這個選區的選票價值就會比較低。

以去年10月的日本眾議員改選為例,每張選票價值差異最大的選區,是鳥取縣第一選區和東京都第13選區:前者是23萬1313名選民選出一席眾議員,後者則是從48萬2445名選民中選出一席眾議員。以一個議員代表多少民意(多少張選票)來看,鳥取縣第一選區的候選人只需要拿到比較少的票,就可以選上眾議員,意味著鳥取縣第一選區一張選票的價值比較高。換算下來,鳥取縣第一選區的選票價值,相當於東京都第13選區選票價值的2.09倍。

隨時間變化,選區也要跟著重劃

隨著人口過度往都市集中,或是各地方人口增減的速度不一致,就算過去可能已經盡可能讓各地方選票「票票等值」,隨著時間過去,過去的選區劃分方式或議員分配席次,有可能不符合之後的發展。

所以劃分選區及議員分配席次也必須要與時俱進,才能確保各地方的選民每次投票時,自己手中的選票效力都和其他選區近乎相同。

但這件事情說來容易,做來難。舉例來說,日本的國會分成參議院和眾議院,參議院的選區劃分問題又會比眾議院更困難。這是因為日本參議員一任六年,但是每三年改選半數席次,每一次改選時並不是全部改選,這讓各選區席次重新分配或選區重劃上更為困難。

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中央民意代表容易出問題

順帶一提,「票票不等值」的問題,最容易發生在民意代表上,因為各地方選出來的民意代表,在議會做的工作是一樣的。至於行政首長較不容易遇到這個問題,這是因為行政首長只會選出一位,各個行政首長負責的工作都不同,就算是不同縣市的行政首長,A都市的首長管的是A地方的市政、B都市的首長管的是B地方的市政,工作內容不一樣,就不能拿來比較。

中央的民意代表選舉的「一票之差」問題,又會比地方民意代表選舉來得嚴重。因為相較於範圍較小的地方選舉,中央層級的選舉各縣市的落差會更大,所以在討論「票票不等值」的問題時,又會以中央民意代表為主。

回顧「一票之差」訴訟的歷史

回顧日本「一票之差」訴訟的歷史,最早是1962年發起。當時有律師團主張,國政選舉時各選區「票票不等值」,有違反日本《憲法》14條保障「法律之前人人平等」的疑慮,憤而向法院提起「選舉無效」的訴訟。此後,如果當國政選舉時各選區「票票不等值」的問題太嚴重,就會有律師團向法院提告「選舉無效」,而這類型的訴訟在日本就稱之為「一票之差」訴訟。

1976年最高法院的見解

這一系列「一票之差」訴訟,要等到1976年才有最高法院判定「一票之差」違憲,但最高法院也認定該場選舉(1972年眾議員改選)結果依然有效。這個判決也為後續的「一票之差」訴訟立下標準,如果要認定某一次選舉因為票票不等值的問題太過嚴重,所以「選舉無效」的話,必須要經歷以下認定過程:

  1. 法院認定該次選舉票票不等值的問題已經是「違憲狀態」
  2. 法院認定該次選舉是「違憲狀態」後,如果經過一段時間仍沒有改善這個狀況的話,就是「違憲」
  3. 確定選舉「違憲」後,才會審理選舉結果是否有效,是否應該要重新舉行選舉?如果認定就算重新選舉也沒有辦法解決票票不等值的問題,才會判「選舉無效」

這套標準意味著,就算法院認定該次選舉票票不等值的狀況已經是「違憲狀態」,但要距離法院認定「選舉無效」還有很長一段路要走。

直到今天,「一票之差」系列訴訟最接近「選舉無效」的判決是在2013年3月。當時,廣島高等法院認為2012年12月的廣島第一、二選區的眾議員改選「選舉無效」、廣島高等法院岡山分院在隔天也認定岡山第2選區「選舉無效」。然而,這兩案上訴到最高法院後,法院認定雖然是「違憲狀態」,但選舉本身有效,所以不需要重新舉辦一次選舉。

從中選區制到小選區制

為了要解決「一票之差」的問題,除了選區重劃的方法外,日本在1994年將選舉制的從中選舉區制改成小選區制,也是為了解決「一票之差」的問題。這招在當時算是特效藥,之前「一票之差」最大可以到4.99倍(1972年),「一票之差」在三、四倍都是家常便飯,改成小選區後,迅速讓「一票之差」降到兩倍左右。改成小選區制後的前三屆眾議員改選(1996年:2.31、2000年:2.47、2005年:2.17)法院都認定合憲。

不過,從「一人一票,票票等值」的觀點,「一票之差」的倍率如果大於2,其實就不是實際上的「一人一票」。也因此,接下來的眾議員改選,倍率如果大於2,就是被判「違憲狀態」(2009年:2.30、2012年:2.43、2014年:2.13),2017年降到1.98倍時就是合憲。

問題出在席次分配方式

當時(2011年)最高法院就曾指出,改成小選區制後「一票之差」的倍率遲遲無法降到2以下,是因為「一人別枠方式」的席次分配方式:先讓47個都道府縣都先有一席後,剩下來的席次(300−47=253)再按人口數分配的方式,助長了各地方的「一票之差」。

取消「一人別枠方式」並將眾議員席次減少五席的「0增5減」後,2014年的眾議員改選讓「一票之差」倍率降到2.13。雖然依舊被法院認定是「違憲狀態」,但這招看起來真的有效!所以下一屆的選舉再加碼「0增6減」作為臨時手段,2017年眾議員改選的倍率就真的降到1.98,是小選區制施行以來「一票之差」的倍率首次低於2。

邁向選制改革

另一方面,前面只說在法院認定選舉是「違憲狀態」後,如果這個狀況經過一段時間都沒有獲得改善,就屬「違憲」。那到底要給立法機關多久的時間改善這個狀況,立法機關才會修法呢?答案可能是連續三屆。

2009年、2012年和2014年連續三屆的眾議院選舉,最高法院都做出票票不等值已達「違憲狀態」的判決,迫使日本政府不得不儘速修法,解決「一票之差」的問題。也因此,2016年5月成立了《眾議院選舉制度改革關聯法》,將眾議院總席次刪減10席(日文稱之為「0増10減」)的同時,從2020年起,議員席次計算方式將採行按人口比例分配的「亞當斯法(Adams’ method、アダムズ方式)」。

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「亞當斯法」是什麼?

「亞當斯法」是美國第6任總統亞當斯(John Quincy Adams)提案的,所以就以他的名字命名。具體做法是,將各個地方縣市的人口除以同一個定數X後,無條件進位到整數位的商數,就是該選區應選出的席次。至於這個定數X到底是多少?就要一路試行錯誤,找出一個定數X,最後除出來的結果,各個選區應選出的席次加總後,和應改選的總席次一樣。

問題是,當年表定從2020年起眾議員改選時要採用「亞當斯法」計算選區席次,但2020年以來第一次的眾議員改選,也就是去年10月的第49屆眾議員改選,並沒有採用亞當斯法。

意外發現要「10增10減」才行

原因在於,2020年的國勢調查(人口普查)的速報值發現,日本全國的選區必須要「10增10減」,才能把「一票之差」的倍率降到2以下(倍率不到2才算是一人一票)。

「10增10減」指的是:東京都(+5)、神奈川縣(+2)、埼玉縣(+1)、千葉縣(+1)和愛知縣(+1)必須要增加席次,宮城縣、福島縣、新潟縣、滋賀縣、和歌山縣、岡山縣、廣島縣、山口縣、愛媛縣及長崎縣這10個縣必須要各減少一席才行。

問題來了,增加席次、把選區細分化相對簡單,但要刪減席次的,是哪個選區和哪個選區合併?這對於現任議員來說問題很大。2021年的眾議員改選來不及處理選區重劃的事情,所以「亞當斯法」的首次登場就只能等到下次了。

孕育最多首相(及潛在候補)的山口縣面臨大難題

在「10增10減」當中,問題最棘手的就是山口縣。

山口縣現在有四個選區,從東到西選區的眾議員分別是:岸信夫(安倍晉三胞弟)、高村正大、林芳正(現任外務大臣,被喻為是岸田文雄的接班人)及安倍晉三(前首相)。

如果按照當地的地方文化圈來看,把下關市和宇部市這兩個選區合併會是比較好的方式,但這麼一來會讓安倍晉三(下關市)對上林芳正(宇部市),直接變成前後任內閣、安倍派和岸田派的大對決,誰贏誰輸都會很尷尬。

但如果為了不讓雙強對決,把林芳正所屬的宇部市和山口市合併成一個選區,現在宇部市和山口市是山口縣人口相對集中的地方,可以想見未來另外兩個選區(下關市和岩國市)人口一掉,又會發生「一票之差」的問題。到時候如果又要再重劃一次選區,勢必又要打散才剛合併好的選區。

目前日本政府預定在今年國會修法重劃選區,但光是山口縣這個難題,可能就很夠自民黨內部鬥爭很久了。

相關訴訟陸續宣判中

總之,去年的眾議員改選因為來不及處理選區重劃的事情,所以沒有採用「亞當斯法」分配席次,沿用之前的選區劃分方式,「一票之差」又破2了。

本次日本全國律師團一共向14個高等法院及其支部提出選舉無效的訴訟。最大的爭點正是原本說好從2020年起要採用「亞當斯法」分配席次,卻以來不及為由擱置,直接使用上一次的選區分法,竟讓「一票之差」的倍率從1.98倍擴大到2.09倍,明顯是政府的怠慢。

本月起這一系列訴訟陸續宣布判決結果,高松高等法院(2月1日)和大阪高等法院(2月3日)認定已達「違憲狀態」的同時,東京高等法院(2月2日)認為合於憲法。問題在於,這次的選舉採用和上次相同的選區劃份方式,上一次可以將「一票之差」控制在2以下,這次卻不行,問題主要是出在這段時間人口流動的速度,這不是國會修法時可以預期的結果。所以高松高等法院和大阪高等法院都表示,去年10月的眾議員改選,雖然已達「違憲狀態」,但沒有到違憲的程度。

由於各地相關訴訟還沒有全部宣判結束,目前東京一案已經確定要上訴,大阪的訴訟案也表明將聯合同一區域的訴訟案上訴最高法院統一判決。

本文同步刊載於石川カオリ的日本時事まとめ翻譯。

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責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航


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