台灣除了人情味和風景好之外,還有什麼可以吸引優秀移民的地方嗎?

台灣除了人情味和風景好之外,還有什麼可以吸引優秀移民的地方嗎?
Photo Credit:Geof Aberhart CC BY 2.0
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「台灣若能開放移民,絕對可以成為亞洲的矽谷。因為台灣是開放的民主國家,有言論自由,充滿多元化和合作機會。台灣是東北亞合作機會最多的地方。」

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撰文:法緹姆

台灣人口結構快速老化,很快就會開始出現勞動力逐年大幅萎縮。由於面臨前述人口挑戰,台灣政府正研議透過吸引移民的方式,維持經濟成長與動能。政府已成立行政院人口及人才政策會報,研究從他國吸引白領專業人士和藍領特殊技術勞工來台的方法。

從歐洲殖民、中國人渡海屯墾到日本帝國主義統治,台灣因地處東亞運輸航線的戰略位置,長久以來不斷吸引大量的外地人前來。台灣和全球市場一直保持密切往來,被外界廣泛視為是東北亞最多元、文化融合融洽的地區之一,但這樣的開放態度過去並未反映在移民政策上。

博仲法律事務所的美國籍合夥律師譚璧德(Peter J. Dernbach)表示,「台灣的進出口一直很活絡,但並未完全轉化在政府的移民政策上」,「台灣有許多人出國留學,留在海外生活和工作,但政府對於吸引移民、吸引外來人才的政策並未抱持同等開放的立場。」

由於台灣最近的經濟情勢發展,加上更重要的人口結構問題,促使政府針對移民問題檢討國家立場,開始對移民採取遠較過去開放的策略,設法從全球各地吸引擁有高等技能的人士,以提振進入發展停滯期的經濟,以及即將委縮的人口。

台灣住宅區人口過於稠密,且人車往來常過於繁忙,但事實上卻面臨人口危機。一如許多富有的已開發國家,台灣也正面臨人口老化,目前有12%的人口超過65歲,情況還不算非常嚴重。歐盟約17%到18%的人口落在此一年齡層,日本則有四分之一。

不過台灣有一項因素讓情況加速惡化,就是生育率(即婦女一生平均生育的子女總數)極低,而且事實上還是全球最低的地區之一。聯合國將生育率1.3或以下歸類於「極低」,但台灣在1.1上下,2010年甚至降到0.9,為歷來最低的紀錄之一。

由於生育率下滑和壽命延長,人口統計學家預測,台灣將在1993至2018年的25年內,從65歲以上族群占總人口7%的高齡化社會(aging society),變成老年人超過14%的高齡社會(aged society)。人口老化速度唯一超越台灣的國家是日本。

曾任行政院政務委員的台大社會系教授薛承泰表示,「全球已開發國家都出現同樣的趨勢,因為生育率都下滑」,「但台灣面臨的挑戰在於變化速度很急遽」。

這對台灣經濟和民間社會可能產生深遠影響。據國家發展委員會預測,從明年起,台灣的勞動力人口將每年減少14萬人,總人口到2012年時也將開始萎縮。

這將對社會福利制度構成龐大壓力。由於健保的絕大多數支出都用於老年人身上,台灣引以為傲的全民健保制度在設法照顧不斷增加的老年人的同時,勢必得經過一番努力,才能維持品質標準。勞工退休金計畫也將因請領人數急增而面臨類似的壓力。而且繳稅支撐整套系統運作的勞工將會減少。

台灣正在研議許多政策計畫,希望緩和人口老化壓力。根據行政院發布的中華民國人口政策綱領,將透過「改善擇偶環境」和「協助打造幸福婚姻」等方式提高生育率。國發會指出,政府另外還策劃多項計畫,鼓勵民眾延後退休,並改善管控,減少勞工退休金的詐領漏洞。

促進移民是政府緩和高齡化社會衝擊的另一項策略。譚璧德說:「利用移民補救人口結構變化的衝擊,是合理的作法,且可能相當有效。」他舉例,台灣生育率非常低,「許多年輕人到海外深造,然後留在國外就業」,「必須吸引同樣有才華和進取心的年輕人進入台灣,以抵銷人才外流的衝擊」。

 Photo Credit:Geof Aberhart CC BY 2.0

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尋覓人才

對執政的國民黨和在野的民進黨而言,必須吸引更多移民是顯而易見的解決辦法。但不同種類的移民對台灣的價值也不盡相同。目前在台灣定居的外籍配偶至少有60萬人,這些婚姻移民往往來自東南亞和中國大陸,其中許多人並無技能,教育程度也較低。台灣另有約55萬名來自東南亞的外勞,但他們的身分是外籍勞工,有居留時間限制,且沒有資格申請歸化國籍或永久居留權。

國民黨政府和民進黨都強調他們無意歧視不同社會或族裔的族群,但都贊同台灣應將「人才」,亦即來台從事高薪工作或自行創業者,列為優先爭取的移民對象。

這麼做是因為擁有高技能的機能性移民能為台灣經濟和社會帶來正面貢獻,不論他們來自何國,都應爭取他們成為台灣的納稅人和消費者。譚璧德表示:「美國有許多資料顯示,很多改變局勢的企業家都是第二代移民的美國公民。」根據彭博社報導,亞裔美國人在2010年躍升為矽谷科技業勞動力的多數族裔,足足有三分之一的科技新創公司是由印度裔美國人創辦。

譚璧德很肯定地說:「台灣若能開放移民,絕對可以成為亞洲的矽谷。」「為什麼?因為台灣是開放的民主國家,有言論自由,充滿多元化和合作機會。台灣是東北亞合作機會最多的地方。」

已在台灣居住16年的譚璧德表示,他認識許多人,目前雖在中國工作,心裡卻比較想待在台灣,不過問題在於「台灣沒有工作機會,或者即使有,薪水卻很微薄」。

他的觀察心得切中台灣目前所面臨的挑戰。台灣希望吸引的高級人才移民,在世界各地都很搶手。台灣能否比得過東京、香港、新加坡、上海等其它東亞主要地區?國發會人力發展處處長張恒裕表示,「我們面臨人力資源全球化的挑戰」,「這個區域的其他國家也在搶奪人才」。

台灣的吸引力不太可能建立於薪水上,因為其薪資水準遠遠落後於其它東亞主要經濟體。台北不但根本比不上香港的金融中心地位,也無法和上海或新加坡所具有的國際企業商務中心規模相比。即使是被視為台灣之光的科技業,也一直無法超越日本。

所以台灣能端出哪些條件吸引外國人才?許多人舉出人情味、包容力和犯罪率低等優點,此外生活成本也相當低。台北的房價可能遠遠超出多數人的能力範圍,只有最有錢的人才買得起,不過房租卻相當合理。空氣品質也比東亞許多地方好很多,而且台灣面積不大,很容易就可以走訪許多自然景點,例如高山、美麗的海灘等。

但這些是否就足以吸引夠多的優秀移民前來,為台灣經濟和人口變化趨勢帶來顯著的影響?

人口背景

台灣老年人口眾多的主因,在於1950和1960年代的生育潮。有一段時間,台灣生育率達到6.9,在全球位居前茅。二戰後出生的那一代,就是目前接近或超過65歲的大量人口。此外,台灣完善的醫療制度,讓男性與女性的年齡壽命都延長到80歲以上。

薛承泰說,目前出生率偏低的部分原因,在於1960和1970年代台灣快速發展,從農業社會轉型成為工業社會,政府因此提出「兩個孩子恰恰好」的口號,努力控制生育。台灣的生育率從此便逐漸降低,這點跟其他經歷類似發展曲線的國家一樣。比較不清楚的,是為何台灣的生育率在過去10年持續降低,在全世界位居最後幾名。

台灣的年輕族群為何結婚生子的意願似乎偏低?一般認為高得嚇人的房價是主要原因,此外還有久未調漲的薪資與收入不平等逐漸擴大的現象。

台灣經濟研究院資深經濟專家孫明德指出,年輕族群關心未來,而這些因素讓他們感到挫折、沒有希望。薛承泰對此表示同意,他說:「我年輕的時候,大家日子都很苦,但我們可以感覺到經濟的成長,以及經濟成長帶來的機會,因此我們有希望,相信只要努力,我們的夢想可以實現。但現在情況不一樣了。」

(相關評論:CNN專題報導:台北房價要不吃不喝15年才買得起

許多台灣學生到了20好幾歲還在學校,拿到一個學位之後再拿一個,或許這是為了充實自己,以便因應今天的社會現實,但有些長輩懷疑,年輕人這麼做是為了逃避現實。

台灣有160所大學,等於每個高中畢業生都保證可以升學。經濟專家說,高等學府泛濫導致太多人擁有高等學歷,台灣也成為世上碩、博士比例最高的國家之一。結果是這些高等學歷在勞動市場上貶值,而且在學校待愈久,職涯的時間愈短,這使得可以用來支撐社福制度的稅金相對減少。

以上的問題,在短期內都不太可能解決。全球多數國家都面臨所得差距擴大的問題,連著名的經濟學者、重要著作《21世紀資本論》的作者皮凱提都沒有解決之道,只能建議課徵全球稅,但這從政治觀點來看並不可行。

雖然台灣的房價在慢慢趨於穩定,但即使是微小的跌幅,都可能產生重大影響,因為投入房市的資金非常龐大。因此,除非民眾收入大幅增加,房價不太可能回跌到民眾可以負擔的水準。

由於生育率在短期內不太可能上升,為了確保經濟活力,鼓勵外來移民是最可行的方案。這肯定是政府做成的結論。在過去,台灣只是勉強對外來移民開放門戶,到1990年代末期才提供永久居留權,而且起初非常難以取得。最近,馬英九政府各部門做了一致的努力,讓有興趣居住在台灣的外人不必像過去受到那麼嚴格的限制。

政府的新措施

在新的政策之下,內政部移民署今年初把署名中的「入出國」拿掉,強調這個部門是負責「移民」的相關事務。據署長莫天虎表示:「我們覺得這樣比較簡化,也比較符合國際趨勢。」移民署同時進行組織改造,包括建立更多服務中心。莫天虎說:「此舉目的在於提升工作效率,並提供更多服務。」

有關移民的整體政策,是由行政院人口及人才政策會報負責。參與這個高階層會報的代表,分別來自移民署和經濟、勞動、教育與衛生福利等部會。莫天虎說:「我們努力的目標,是要讓全球各地的人都能夠來台灣生活和工作。」

他指出,有關外國人在台灣居住與就業的規定,最近有些放寬,例如政府去年修改規定,讓階段性工作已經結束或者原雇主不再聘用的外國人士不必很快離境。他說:「現在時間放寬了,他們在必須強制出境之前,有6個月的時間可以找新的工作。」在規定修改之前,停留的期限是3個月,這比原本的15天已經是很大的進步。

還有一項修訂,是讓從台灣的大學畢業的外國學生可以找工作,不必受限於一般外國人在台就業必須有兩年工作經驗的規定。這指的是專業或白領階層的工作,但莫天虎說,人口及人才政策會報也在研究「如何徵求藍領技術人員,讓他們在台灣定居」,以因應國內產業的人才需求。

他並且指出,政府在努力為已經在台灣的外國人提供更為舒適的環境,例如移民署建立熱線(0800-088-885),由能說各種語言的專人24小時接聽電話。如果移民署人員無法提供來電者所需的資訊,他們會告訴對方該向哪個政府機關洽詢。

移民署的另一項做法,是在最近幾年簡化外僑永久居留證的申請程序。申請人已經不需要通過面談的程序,需要提供的證件數目也已減少。去年,政府讓具有永久居留權的外國人的子女較容易取得外僑永久居留證,做法是採計他們先前以眷屬身分在台居留的時間。

但同時,有些過度嚴格的規定依然存在。向前台灣是個公民團體,宗旨是要「努力改善我國移民政策,致力於強化台灣的全球經濟地位」。這個團體指出,居住在台灣的外國人不得從事工作許可範圍以外的音樂、戲劇或其他藝術表演。向前台灣並且認為,這項規定是對創意表達不合理的限制,也不符合台灣社會的最佳利益。

Photo Credit:Forward Taiwan 。 向前台灣

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另一個問題在於在現行法律之下,想要取得中華民國國籍的外國人必須放棄原本的國籍,不能擁有雙重身分。許多來自較不繁榮國家的人民會樂於配合,但來自美國或其他西方國家的人士就比較不願採取這個步驟(請參考本期另一篇報導,它講的是放棄本國護照以取得中華民國籍的美國人)。禁止雙重國籍的規定,並不適用於美籍華人或其他海外華僑。

向前台灣敦促政府廢除外國人取得中華民國籍的限制。事實上,政府已經在考慮採取這類變革,要讓具有特殊技能、才華或資源的外國人入籍,同時保有原本的國籍。在研擬這項修法時,相關方面特別提到昆西‧戴維斯的例子。這位出生於美國的籃球選手目前是中華隊的一員,但為了成為台灣的國手,他放棄了美國籍。

修訂的規定在等待立法院審議,它的目的在於吸引特殊人才到台灣,但必須指出,修訂的範圍非常有限,對多數外國人並不適用。向前台灣要求將範圍擴大,以便讓所有希望入籍中華民國的人都能夠如願。

民進黨對移民的政策仍在研擬當中,但一位代表以電子郵件表示,民進黨傾向「在國境安全的前提下,採取非歧視性且對移民友善的政策立場」。這封電子郵件並強調:「民進黨重視新住民帶到台灣的文化。」此外,民進黨似乎清楚台灣面臨的人口危機,認為鼓勵更多女性進入職場有助於解決問題。

就政府的政策來說,國家發展委員會表示,政府在努力提高台灣對於高等技術移民的吸引力,但移民對於提升台灣經濟與人口的作用畢竟有限。因此,國發會在推動多項政策,希望藉以減緩人口老化的效應。其中一項是鼓勵民眾延後退休,尤其是女性。女性退休時,理由往往是需要照顧高齡的父母或其他家人。為了讓女性在職場工作更長時間,可能需要改善台灣社會照護的基礎設施。

據國發會表示,目前台灣有大約28萬名外籍白領上班族。國發會希望這個數字能在未來幾年有大幅成長。但薪資沒有增長,且房價偏高,台灣是否有足夠條件,能夠吸引到它所需要的專業人才?

本文獲台北美國商會授權刊登( 2015四月號),原文於此

責任編輯:吳象元
核稿編輯:楊士範