日本疫苗供應充足,為何第三劑接種率仍在已開發國家墊底?

日本疫苗供應充足,為何第三劑接種率仍在已開發國家墊底?
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我們想讓你知道的是

由於日本未實施強制性身份證,健康保險卡亦未IC卡化,因此沒有統一的身份證明文件及雲端資訊系統,為符合接種條件的近1億1400萬人口,編列接種號碼並發送接種券工程浩大。打個比方,台灣就好像可以用Facebook登入或連結應用程式或網站,日本則需要從零註冊帳號。

文:中野愛琳(Airin Nakano,國立台灣大學學生)

新年伊始,日本COVID-19(嚴重特殊傳染性肺炎、新冠肺炎、武漢肺炎)疫情沉寂數月後捲土重來,每日新增確診數連日創新高,突破十萬大關,遠超去(2021)年夏秋季的第五波疫情。

除了節節攀高的確診病例數,日本個位數的第三劑疫苗接種率也引人注目。截至2月4日,日本共接種609萬3568劑第三劑疫苗,涵蓋率僅4.8%,在OECD(經濟合作暨發展組織)國家中敬陪末座。儘管日本厚生勞動省(以下簡稱厚勞省)早在去年9月,就討論將為已接種兩劑疫苗的民眾提供第三劑疫苗,但在推進第三劑疫苗施打進度時卻困難重重,導致今日日本疫苗供應充足,卻無法及時接種的困境。

厚勞省臨時調整接種間隔,地方政府措手不及

2021年9月中旬,厚勞省的工作人員在NHK的採訪中透露,第三劑疫苗接種已提上議程。10月底,隸屬於內閣府的COVID-19對策分科會(類似台灣衛生福利部設置的傳染病防治諮詢會)一致同意,將所有已接種兩劑疫苗的民眾列為第三劑之接種對象。同日,厚勞省宣布從12月起由醫事人員依序接種第三劑。

11月10日厚勞省宣布,疫苗追加劑「原則上」將以所有已接種兩劑且滿八個月的民眾為對象。但在一週後面向地方政府舉辦的說明會上,厚勞省表示若在地方爆發群聚感染,接種間隔可以「例外」縮短至六個月,但地方須提前與中央溝通,不得自行判斷。此時厚勞省仍將群聚感染視為「非常特殊的情況」。

12月1日,第三劑疫苗開打。但在同月中旬,因應國際Omicron變異株疫情迅速擴散,厚勞省宣布醫事人員、長期照顧機構受照顧者及照顧者、住院患者第三劑接種間隔縮短兩個月,65歲以上長者亦縮短一個月。為滿足突增的疫苗需求,中央會在原先計畫的分配量上再增加500萬劑。

由於獲得第三劑藥事承認(批准其在日本國內製造、販賣)的輝瑞BNT疫苗及莫德納疫苗的接種間隔規定為「至少六個月」,厚勞省縮短接種間隔的決定似乎只是「微調」。然而,中央的這一決定引地方政府反彈:例如在今(2022)年1月12日舉辦的全國知事會上,德島縣知事飯泉嘉門就擔憂「(突然縮短接種間隔)會為執行疫苗接種作業的地方帶來混亂」,並要求中央儘快公布調整後的接種對象、接種間隔及分配量等。

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為何日本的地方政府難以迅速調整接種間隔呢?除了需要提前調動接種人力並確保場地,最棘手的是還要調整疫苗預約系統。不同於台灣憑健保卡(或入出境許可證、護照)即可在網路平台預約接種,日本需要由公所向接種對象一一發送COVID-19疫苗「接種券」,民眾在收到接種券後,再憑券上的號碼在網路平台預約。

由於日本未實施強制性身份證,健康保險卡亦未IC卡化,因此沒有統一的身份證明文件及雲端資訊系統,為符合接種條件(12歲以上)的近1億1400萬人口,編列接種號碼並發送接種券工程浩大。打個比方,台灣就好像可以用Facebook登入或連結應用程式或網站,日本則需要從零註冊帳號。

而管理住民票(記載居民姓名、出生年月日、性別、住址等個資的帳簿)的市村町公所,就肩負製作並發送接種券這一重大任務。厚勞省在去年推進第一、二劑疫苗接種時,列出接種對象優先順序,依序為醫事人員、65歲以上長者、具有慢性疾病者、長照機構照顧者及工作人員、及其他64歲以下的民眾。公所也須按這一順序,為順位較高的族群優先發送接種券。

但其中65歲以上長者及64歲以下的民眾人數眾多,各公所又不得不細化優先順序,比如每5歲或10歲為一個年齡段、在同一年齡段中有罕見疾病的順位較高等。由於各市村町的人口數、人口結構及作業效率不同,導致年齡相同的人在甲市早已打上疫苗,在乙市卻遲遲等不到一紙接種券的情況發生。

由此可見,中央一聲令下縮短接種間隔,對地方而言就是要在短時間內趕完原本計畫數週完成的工作。例如,今年2月的接種對象人數原為1416萬人,將接種間隔縮短一至兩個月後人數暴漲至2276萬人。且厚勞省宣布調整接種間隔的時間點是去年12月中旬,正值年末,各公所正忙著收尾,不難想象地方工作人員的不滿。厚勞省目前僅調整了個別族群的接種間隔,若全年齡接種間隔縮短,恐怕將帶來更大混亂。

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東京都台東區發送的接種券範本,右上角紅色方框中即為登入預約平台所需的「接種號碼」|Photo Credit: 東京都台東区役所

疫苗有庫存但到貨緩慢,地方政府及醫療院所苦苦等疫苗

短期內接種對象增加,首先會擔心疫苗供應不足。

不過厚勞省於1月中旬表示,1800萬劑莫德納疫苗即將到貨,敦促地方政府儘快施打第三劑疫苗。根據厚勞省公布的資料,2月的接種對象人數為2276萬人,而預計供應劑量為2670萬劑,就總數而言可以滿足突增的接種需求。

然而,有庫存並不意味著這些疫苗就能馬上送達全國1718個市村町:中央首先會向47個都道府縣分配疫苗,各都道府縣再將疫苗分配至下屬的市村町;最後由市村町下發至各接種站及醫療院所。只要其中任何一環延誤,整個接種進度都會受到影響。

目前厚勞省尚未宣布今年5月後預計的供應劑量,導致地方也無法「超前部署」。此外,市村町分配疫苗的過程也十分繁瑣:除接種站外,還要考慮大大小小醫療院所的需求,分配作業耗時耗力。

與台灣相同,日本也有很多私人開業的診所;當市村町疫苗供應量有限時,有些診所會暫時分不到疫苗。為加速疫苗接種,有些市村町(如筆者居住的東京都八王子市)僅提供接種站接種,省去醫療院所的分配作業。

民眾抗拒疫苗混打,輝瑞BNT疫苗一針難求

除上述地方政府在接種券發送與疫苗再分配遇到的困難之外,民眾對疫苗的偏好亦在一定程度上影響第三劑疫苗接種進度。

日本Trend Search於去年年末至今年年初進行的民意調查顯示,在已接種兩劑COVID-19疫苗的受訪者中,84.1%接種了輝瑞BNT疫苗,而接種莫德納疫苗的人僅占15.0%。這主要是因為去年輝瑞BNT的供應量遠超莫德納:至去年10月上旬,共1億7347劑輝瑞BNT疫苗被分配至全國各地。而莫德納疫苗由於供應量較少,只有在面向企業與大學的「職場接種」及由自衛隊運營的兩處大規模接種會場被使用,而市村町接種原則上僅使用輝瑞BNT疫苗。

在接種過兩劑輝瑞BNT的受訪者中,83.8%希望第三劑接種同一廠牌的疫苗,即輝瑞BNT,而僅14.2%接受混打莫德納。受訪者希望接種輝瑞BNT的理由包括:「因為在接種前兩劑疫苗後出現的副作用較少」、「不了解混打的風險」、「莫德納疫苗的副作用看上去比較大」等。

在已提供民眾預約接種第三劑疫苗市村町中也出現「非輝瑞BNT不可」的現象:例如在沖繩縣那霸市,輝瑞BNT疫苗預約率過半,莫德納疫苗僅為6%;同縣宮古島市兩廠牌的預約率則分別為52.4%與8.2%。因此,儘管中央在1月下旬向地方追加分配1571萬劑莫德納疫苗,市村町亦加開莫德納預約接種,民眾卻響應寥寥。輝瑞BNT1月則沒有新到貨,因此庫存較為緊張,若非輝瑞BNT不可則需等到本月中旬至下旬。

為提升民眾信任度,疫苗接種推進大臣堀內詔子,在本月初號召閣員帶頭接種莫德納疫苗。本月5日,「日本陳時中」、内閣府COVID-19對策分科會會長尾身茂在接種兩劑輝瑞BNT後,率先「混打」第三劑莫德納疫苗,以此呼籲民眾不論什麼廠牌的疫苗,儘早接種。

日本第三劑疫苗接種率落後於其他已開發國家,有疫苗預約系統缺乏彈性、疫苗分配流程過於繁瑣等制度因素,也有民眾偏好特定廠牌疫苗等非制度因素。而厚勞省目前批准的第三劑疫苗(輝瑞BNT與莫德納)皆依賴進口,若有供貨延誤或全球疫苗供應短缺等情況發生,對日本第三劑疫苗施打將會是更大障礙。

全球COVID-19疫情延燒,如何更公平、高效地分配有限的疫苗資源,對各國政府而言都會是持續的挑戰。

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責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航


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