如果烏克蘭加入歐盟(上):歐盟非東擴不可的原因,得從歐盟財政史開始回顧

如果烏克蘭加入歐盟(上):歐盟非東擴不可的原因,得從歐盟財政史開始回顧
Photo Credit: AP / 達志影像

我們想讓你知道的是

歐盟接受烏克蘭是有成本的,巨大的成本,這和歐盟的財政史息息相關,而烏克蘭危機,是否會改變歐盟對財政預算的規劃呢?為了做這一道數學題,我們需要先翻開一下歷史課本......

俄烏戰爭最近的發展越來越哈利波特,尤其是烏克蘭這一方簡直學會了魔法。

戰爭一開打,被害人烏克蘭彷彿獲得了北約與歐盟的VIP會員消費券。國際大家庭向烏克蘭表示,有什麼要求儘管提出來,刺針導彈吃到飽,蘇系戰機大放送。在西方各國熱火朝天的為烏克蘭張羅軍火、向強制傷害罪主犯俄羅斯送去元宵節制裁大禮包的同時,烏克蘭也難得藉由這個機會搖搖晃晃的向歐盟提出了一點非份之想:

「我⋯我⋯我可不可以加入歐盟?」

這個要求要是在承平時期,大概率會被當成宿醉。然而就在俄烏雙方軍隊互相烏拉、士兵在斷垣殘壁裡激烈駁火的當下,歐盟的主要領導人似乎沒有鄭重拒絕烏克蘭的告白,向這位癡情男子漢發去好人卡。

在這個充滿魔法的時代,果然什麼魔法都有可能發生。

眼看克林姆林宮絲毫沒有化干戈為玉帛的意思,一臉遭到冒犯的歐盟隨後加碼,正式將烏克蘭納入歐盟的成員國候選名單之內,對烏克蘭來說,也有如護法現身。

烏克蘭如果真的加入歐盟,那代表了什麼?這是一個好問題。

烏克蘭照常理來說是不能加入歐盟的,因為這對地緣戰略的格局影響巨大。長久以來布魯塞爾不斷的發烏克蘭好人卡,主要是顧慮莫斯科的感受,所以一直沒有接受基輔的求婚。然而,如果現在俄羅斯單方面破壞了長久以來的地緣默契,那麼作為禮尚往來,歐盟也就沒有必要這麼體貼了。

當然,由於這些國家之間的魔法師們還在激烈的決鬥,暫時還不清楚烏克蘭的婚約下文如何,但我們至少能做一件事:把歐盟在財政上的得失算清楚。

歐盟接受烏克蘭是有成本的,巨大的成本。這和歐盟的財政史息息相關。簡單來說,歐盟財政支出的脈絡是從共同農業政策(Common Agricultural Policy,CAP)到區域整合(Regional Cohesion),最後到氣候變遷與資訊化(Climate change and Digitalization)。

而烏克蘭危機,是否會改變歐盟對財政預算的規劃呢?

為了做這一道數學題,我們需要歷史課本

默兹河(Meuse)西去浪淘盡,千古風流人物。

要聊到預算,我們必須回到1957年,那個沒有財政規劃的蠻荒時代。

1958年,《羅馬條約》(Treaty of Rome)簽訂之後,歐洲經濟共同體(European Economic Community,EEC)第一次出現了「預算」這個概念。而當時歐洲的精英們還沒有熟悉「歐盟」這個龐然大物,更沒有搞明白一個超大型經濟組織的玩法,超主權主義(Supranationalism)被壓制,國家間主義(Intergovernmentalism)大行其道。

當時EEC的預算占比不到EEC六個創始成員國GDP的1%,平攤到每個公民身上不到現在的10歐元,連一塊牛排都吃不起。當年主要的預算被用在共同農業政策(CAP)之上,支持國家間主義的政客們認為替EEC保留數量客觀的預算是沒有必要的,到時候EEC造反怎麼辦?

在冷戰一開始的時候,西歐各國的思維還停留在維斯特伐利亞和約的框架內,走的是日後維也納會議時的那種推杯換盞路線:各國尊重彼此的主權、領土、還有政策。

尤其是政策。一個超越國家主權的巨靈,是這些傳統西歐政治菁英戒慎恐懼的。其中有一個患有嚴重「超主權主義恐懼症」的人名字叫做夏爾・戴高樂(Charles de Gaulle),人家時任法蘭西第五共和國總統。

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當時的法國總統戴高樂

果然時間到了1965年,歐洲內鬨了。

以前說過,歐盟的歷史就是一部偷雞摸狗整合史。當時歐洲執委會( European Commission)的主席沃斯坦(Walter Hallstein)在歐洲好不容易從煤鋼共同體走向經濟共同體後,又開始動歪腦筋,想要再實施一次偷雞摸狗整合術。這次他的計劃是這樣的:他想要為EEC爭取更多活動經費,從而爭取獨立性。

沃斯坦笑裡藏刀的提出為EEC增加預算、拿更多的錢來補助CAP的計劃。此話一出,布魯塞爾開始了激烈的口水戰。

說是口水戰,其實更像戴高樂和他的法國代表團舌戰群儒。沃斯坦希望戴高樂聽的是後半句:「拿更多錢來補助CAP」,然而戴高樂聽到的卻是前半句:「為EEC增加預算」。因為沃勒斯坦知道法國的農業部門很脆弱,CAP可以藉由補助農業的方式使法國的政局穩定下來,算是做了一個人情給戴高樂,但戴高樂完全不領情。一個憶惜開元全盛日、小邑猶藏萬家室的EEC肯定不是好EEC,翅膀硬了,到時候回過頭綁架法國怎麼辦?不行不行,國家主義者戴高樂越想越不對。

從1962到1970年之間,法國很穩定的從CAP中拿走了30%左右的預算來補助自己的農民(Neheider and Santos,2011),算是CAP的受益人。但事實證明,戴高樂似乎對「公平交易」這個托福單字沒有什麼概念。他嚴厲的拒絕了EEC的提議,更是氣噗噗的指使法國EEC裡的代表「退席抗議」,鬧出了歐盟歷史上鼎鼎有名的「空椅子危機」(Empty Chair Crisis)。

在戴高樂孜孜不倦的一哭二鬧三上吊之下,誕生了歐盟歷史的名場面:「盧森堡大妥協」(Luxembourg Compromise)。妥協的結果是,眾人為了安撫躺在地上「這不是肯德基這不是肯德基這不是肯德基」的戴高樂,決定給予法國一票否決權。不僅如此,執委會(European Commission)的權力被嚴重削弱,盧森堡協議規定執委會在做出任何決定之前必須取得各國代表的一致同意,這意思大概等於執委會以後也就沒什麼意思了。