積重難返的勞保破產危機需要「拆彈專家」，若想「打掉重練」該如何規劃？

文：陳鴻敏

早在十多年前，就有專家提出勞保破產之警訊，並籲請改革，然因執政者投鼠忌器、蹉跎延宕，乃至今日積重難返之局。2017年迄今已連續五年入不敷出，而且收支差額不斷擴大，根據精算師的預測，今年將超過800億元，後年將超過千億，並逐年擴增至9000億元（附表1），這是足以動搖國本的核彈級危機。

過往政府多是局部調整，改革難收成效

近年學界及勞團提出了眾多改革建言，馬政府及蔡政府亦有改善方案，但多數已不符時宜或難以根絕問題。例如提高保費、調降給付、拉長投保薪資採計期、延長退休年齡、提高基金投資效率及政府每年撥補1000億元等。這種參數式調整在十多年前或許有用，但時至今日只是讓勞保基金苟延殘喘而已，數年之後，核彈仍將引爆，受害者豈僅是勞工而已。

勞保財務危機之解方與企業虧損之弭平相同，不外增加收入與減少支出，所不同的是，勞保所能運用的手段有限且牽涉者眾，無論從開源或節流進行改革，其所造成的衝擊均已超出個人、雇主及政府所能承受的範圍。

以提高保費來說，欲弭平收支差額，普通事故費率需由現行之10.5%提高至27.83%（增幅165%），公司及漁會加保人每月需增加保費385～1587元，職業工會加保人需多繳1154～4762元（附表2）。對於高薪者或許不是問題，但對於投保薪資不滿3萬元的5百多萬低薪族卻是沉重的負擔。更糟的是，這些增額保費之中有一大部分是用來支應過去所產生的負債，此舉勢必加深世代間的矛盾與衝突。

公司加保者負擔保費的兩成，其餘七成由雇主負擔，一成由政府埋單，故全體雇主每年需增加3683億元的支出（附表3），對於大企業或許不是問題，但卻會嚴重衝擊154萬餘家的中小企業，甚至波及其所雇用的931萬個員工。至於政府，則需增加1464億元的歲出（附表4），超過學者所建議的1000億元，也遠超過今年政府撥補的300億元，更困難的是，財源從何而來？

如果以提高投資收益的方式來彌補差額，則每一年的投資報酬率必須在10%以上，且因收支差額逐年擴大，故投資報酬率亦須由10%逐年提高至 248%，前10年（2022～2031）之平均投報率需有27.7%，未來49年之年平均投報率更需達151.5%（附表5）。如此高的投報率連股神「巴菲特」也辦不到，所以光靠投資績效之提升，已無法解決問題。

如果從支出面著手，亦即減少老年給付，是可延後基金之破產，但其效果有限且影響退休族的養老生活。

若刪減給付20%，則基金可維持10年（破產年限只比預期延後四年），若刪減給付30%，則基金可維持12年（附表6）。若月領年金不足2萬元者不刪減，只刪減2萬元以上者30%的給付，則因其人數僅佔35%，故最多只能降低年金給付總額的19.2 %（附表7），基金也只能持續運作九年（破產年限僅比預期多三年）。

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對於勞工及雇主而言，政府撥補當然是上策，但最大問題是財源從何而來？勞保基金預估於2028年用盡，若基金餘額用盡之前，不採取任何挽救措施，則破產後唯一的資金來源就是保費收入而無投資收益，且因繳費者逐年減少，領取者逐年增加，致使收支差額逐年擴大。

若此差額由政府全數撥補，則未來42年，平均每一年需撥補7507億元，佔今年歲入預算數的34%，超過國防支出，也超過教科文支出；若僅以破產後的前10年計算，則平均每一年也需撥補4487億元（附表8）。

若在破產之前，編列特別預算定期定額撥補，即使每年3000億元，連續10年，也僅能使基金運作15年（破產期比預期多9年），2037年基金仍將耗盡（附表9）。無論撥補時機為何，其金額都難以籌措，若以舉債方式為之，固然仍有舉債空間（附表10），但拿什麼來償還債務及高額的利息？

現行老年給付為「確定給付制」，勞工退休後可領取一定數額的退休金，若選擇年金，尚可終身領取。如果領取金額小於投保期所繳保費及其收益，則基金沒有破產的問題，但事實與之相反，過高的給付率與過低的採計期等因素導致「繳少領多」。這個差額就用下一代所繳保費來填補，下一代的差額就挪用下下代所繳保費，形同老鼠會，以債養債。

更糟的是，由於少子化的關係，投保人數越來越少，只得吞食基金餘額而終至破產。

徹底翻修勞保制度，該如何才能永絕後患？

為今之計，唯有打掉重煉，方能止血止敗。局部修改不但難以扭轉破產之勢，更不符世代正義的浪潮，故本文提出如下的改革方案，其主要精神就是將老年給付由「確定給付」改為「確定提撥」，並將其移出「勞保」，轉入「勞退」，同時獎勵勞工「自提」，尤其是低薪者。

1. 切割現有勞保制度，將「老年給付」劃歸「勞退」，「勞保」僅負責勞工在職期間的生育、傷病、失能及死亡之保險。
2. 新版勞保制度（即前述切割後之勞保）適用於新加保人及30歲（不含）以下之現有投保人，30歲（含）以上之現有投保人仍適用現行制度。
3. 現行制度的保險費率及老年年金給付之計算方式（《勞工保險條例》第58及59條）不變，但投保薪資採計期由60個月改為180個月。
4. 30歲（不含）以下之現有投保人已繳保費應予結算，結算金額由勞保基金轉入個人退休金專戶，與帳戶內已提存金額一併孳息。
   結算方式以投保期最高投保級距之實繳金額的九成，按最近十年勞退基金之平均投報率計算複利終值，作為結算金額（附表11）。
5. 新版勞保制度之普通事故費率降為1%，仍按投保薪資分級繳納，個人負擔比率不變（2成），但政府負擔的部分（普通事故保險費與就業保險費）改由雇主負擔（7成變8成）。例如最高投保薪資45800元，個人月繳184元，雇主月繳804元。
6. 雇主因普通事故費率降低而節省的費用轉作勞退金，亦即雇主負擔的勞退金提撥率由6%提高至12%。
   為鼓勵低薪者「自提」，投保薪資在第8級（目前為33300元）以下者，最高提撥率改為10%，第8級（不含）以上的最高提撥率仍為6%。
7. 原本政府應負擔的10%勞保費改作「自提」獎勵金，投保人每自提一個百分點，政府補助0.115%。例如投保薪資33300元，自提10%，則每月可獲得383元的補助（附表12）。本方案可提高低所得者的年金，保障其退休後的基本生活。
8. 30歲（含）以上現有投保人及已退休者之老年給付由勞保儲備基金支應，勞保儲備基金由政府持續撥補，其財源來自下列三項：
   a. 營業稅率提高1～2%。
   b. 證券交易稅率提高千分之一。
   c. 歲計支出的結餘或縮減其他預算。

前述方案可保障勞工權益，微調雇負擔，並將潛藏負債壓縮在8兆元以下（粗估）。這項金額雖然龐大，但可由勞保儲備基金分期支應，預估55年（以平均壽命85歲推估）之後可解決此一歷史共業，平均每年約需經費1500億元。

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敢於承擔、不計毀譽，才能真正拆除這顆炸彈

經費籌措是勞保改革最困難的地方，但《勞工保險條例》第69條載明「勞工保險如有虧損…….應由中央主管機關審核撥補」；且行政院既已宣示會負勞保最終責任，那麼政府就該負起財源籌措的責任，若無財源，宣示就成空談。經費來源可從前述三者擇一或二項著手，若以2021年的資料為準，證券交易稅增加千分之一，每年約可增加稅收1000億元，營業稅每增加一個百分點，亦可年增1000億元的稅收。