從反送中到俄烏戰爭，在立院卡關17年的「難民法」為何遲遲不實現？

文：林姝函（台灣人權促進會難民議題專員）

因為俄羅斯侵略烏克蘭戰爭，在立法院闖關17年的「難民法」草案再次浮上檯面。

過去三年多，我們看見國際間因戰爭和鎮壓導致一波又一波的難民潮，從香港、衣索比亞、緬甸、阿富汗，到此刻的烏克蘭。這三年之間，台灣做過什麼來協助已經在我國境內，卻再也回不了家的難民？

更重要的是，為什麼「難民法」草案屢次被排入立法院的優先法案，最後卻都不了了之？

誰是難民？什麼是庇護政策？

國際普遍指稱的難民，是指因種族、宗教、國籍、屬於特定的社會團體或因為發表特定的政治言論，而恐懼遭到迫害因此不能返回原國家的外國人或無國籍人。這個定義最早出現在1951年的《關於難民定位公約》，後被絕大多數的國家和地區組織援用。

隨著國際局勢的變化，《難民公約》嚴格限制的五大範疇逐漸不敷使用，因此各個國家逐漸發展出其他的庇護種類，也為了讓有危險的人可以立即遠離傷害，因此核發得以即時入境的人道簽證。例如，為了安置逃離戰火的烏克蘭人，歐盟於三月初啟動「臨時保護指令」（Temporary Protection Directive），讓烏克蘭人能免於漫長的難民身分審查，先救急取得再會員國內最長3年的居留。

簡單來說，庇護政策可視為一把大傘，目的是為了保護受到迫害的外國公民，而難民是受到庇護的其中一群人。

台灣難民法草案的歷史

台灣的難民政策經過17年的征戰，至今仍是真空狀態。

2005年，行政院首次將「難民法」送進立法院審議，此後「難民法」草案被提16次，其中五次由行政院，立委和政黨黨團11次。2016年，由於敘利亞庫德族小男孩Alan Kurdi伏屍於土耳其海灘上的照片後續影響，甚至有四種草案版本交付立法院，四個版本後來併案審查，沒有保留條文送出內政與國防外交聯合審查委員會，但最終沒有被排進二讀議案。

整體而言，「難民法」草案包含規範適用對象、難民身分審查程序、審查委員的組成、排除條款、取得難民身分後的權利、申訴辦法及不遣返原則等等；雖然早年草案一併適用中港澳人民，但後期的版本皆不納入，其餘不同版本間並無顯著的差異。

值得一提的是，自2016年起，「難民法」草案跨出了難民的傳統定義，皆明確包含因性別、性傾向、性別認同而遭迫害，及因大規模自然災害或戰爭而被迫流亡的尋求庇護者。

其實，庇護法制化的概念並非空降。《內政部移民署組織法》第2條，早早就明訂「難民之認定、庇護及安置管理」為移民署職掌業務之一。

此外，為因應兩岸的特殊國情，《香港澳門關係條例》（下稱《港澳條例》）及《大陸地區人民在臺灣地區依親居留長期居留或定居許可辦法》（下稱《大陸人民定居辦法》），皆有近似庇護作用的條文。

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《港澳條例》第18條載「對於因政治因素而致安全及自由受有緊急危害之香港或澳門居民，得提供必要之援助」，而《大陸人民定居辦法》則有「因領導民主運動有傑出表現之具體事實及受迫害之立即危險而申請長期居留者，主管機關得予專案許可」。

最後，《入出國及移民法》修正後的第16條，針對在某個時限前，自泰國、緬甸入境之無國籍人民及臺灣地區無戶籍國民，或自印度或尼泊爾地區入境之無國籍人民，得以經相關主管機關許可後居留。

然而，上述條文不僅規範模糊難以適用，最重要的是完全排除了外國難民，即使台灣人對這群人的關注正在與日俱增。

台灣一次只給30日簽證，在台烏克蘭人即便安全也無法安心生活

2022年3月初，內政部長徐國勇在質詢時承諾，在台烏克蘭人簽證到期後，只要提出申請，就一定會延長；上週五，外交部也公布基於人道考量，將放寬國人及持有居留證在台烏克蘭人士的烏克蘭籍親屬，得申請「停留特別入境許可」來台灣。

簽證無限制次數延長，是台灣政府應變的人道措施，聲勢很大，實則幫助力道很小，最大的問題，在於簽證種類和期限。

這項措施主要協助的對象，是居留事由已經不存在（常見如學業結束、或雇主沒有續聘）但又不能返國的烏克蘭人。他們可以向主管機關移民署申請，獲得一次30日為限的停留簽證。

然而，雖然政府口頭保證「只要申請就會允許」，但由於沒有清楚交代這項措施會實施多久，當事人常面臨下個30天還會不會在台灣，讓他們不敢做長遠的計畫，租屋甚至經常被拒絕。有一位台權會曾接觸的當事人說，他不敢多買一件衣服、不敢置入最基礎的家電：

「因為不確定會不會下個月就被要求離開台灣，行李箱裝不下的東西，我一樣也不敢買。」

此外，簽證的種類是停留，在台期間禁止工作、讀書、沒有健保，甚至難以使用電信合約、銀行帳戶。他們在台灣是安全了，但從來不能安心生活。

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「難民法」卡關的原因：中國因素、社會不理解

建立難民機制不但是基於人權考量，甚至有助於社會管理，但政府卻越來越不願意談論。從台灣人權促進會過去拜會和多方交流的經驗，得出的原因有兩大類：一個是中國因素，第二是社會大眾對難民的認知。

「難民法」的適用對象是外國人，而在中華民國憲法的框架下排除了中港澳人民，這恰與許多人擔憂會淪為敵營滲透管道相反。然這種明確的劃界卻有可能成為台灣乃至於中國政府的痛點，引發政治或國安危機。

事實上，政府接收難民需要經過嚴格的審查，也會設定收容人數上限。而綜合考量台灣的地理位置、國際影響力、歷史和文化等因素，台灣不太可能成為難民流動的首要目的地。最後，就台權會過去協助的個案，難民的社會經濟地位就如我們每一個人，有不同的專業能力，而他們一旦取得居留開始工作，也要繳交健保和稅。