從經濟生活圈的區域治理思考,我建議將全台劃分為「十市五縣三離島」

從經濟生活圈的區域治理思考,我建議將全台劃分為「十市五縣三離島」
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我們想讓你知道的是

台灣智庫提出十市五縣三個離島縣的規劃構想,在財政收支設計上則是平等分配,沒有直轄市與縣市的差別。在規劃時,人口不再是唯一考量,而是以經濟生活圈的區域治理為關鍵因素。

文:王義川(台灣智庫策略長)

在全球競爭的脈絡下,城市競爭力(都會區的競爭力)是國家競爭力的關鍵。當城市規模太小,人口規模太小,不利於城市的競爭力。當國家下放權力,城市有民主創新的氛圍,有行政效率與好的行政服務,有好的基礎設施,充足的人力資源,城市才有更好的全球競爭力。例如香港,正是國家權力跟城市發展衝突的最佳案例,當中國無法節制對於城市的控制權力,將會扼殺城市的發展。

面對國際經濟競爭情勢改變,台灣各縣市的城市發展定位及策略也必須進行重整。為提升區域治理效率,行政區劃解構與重組必須進行,縣市合併與升格,連同配套的財政收支重新劃分、地方首長及民意代表選區的改變,都是台灣重要的治理擘劃工程。

此刻正值《地方制度法》討論修法時機,台灣智庫提出國土規劃的關鍵課題,也就是關於縣市行政區域劃分的幾點主張,供朝野各界參考,以求集思廣益,凝聚全民共識。

一、核心產業的發展是城市規劃的主軸,台灣國土規劃也包括宜居環境的經營及國土的永續發展

產業發展的戰略是城市規劃的主軸。長遠來說,有了產業才有就業、才會衍生住宅、零售、教育與生活空間。台灣面對國際經濟的發展進程,建構以科技產業供應鏈,或其他具有世界或區域競爭力的產業供應鏈為主的區域治理範圍,應該是地方政府要合併或升格的理由。

因此我們提出將台灣國土分為首都圈、北核心、中核心、南核心的區域劃分構想。也在國土規劃層次上,提出觀光軸及離島區域,來經營城市宜居的環境與國土永續發展。

其中「首都圈」包括海空四港,北北基桃四市,以桃園航空城、新北產業軸、士林內湖南港汐止基隆河谷的科技走廊及連接北海岸的太平洋國家門戶所組成。

「北核心」就是新竹苗栗結合而成的新竹科學園區產業聚落,透過高科技產業園區,建構半導體護國神山為主的科技聚落,營造科技與客家人文組合的北核心。

「中核心」是台中市、彰化市組成的中部科學園區軸帶,以中科、大肚山黃金走廊、彰化水五金及二林科學園區組成的台灣中核心。

「南核心」則包括雲嘉嘉、台南、高雄市組成,以南科、路科、橋科延伸至亞洲新灣區組成的南核心。

「觀光軸」則由宜蘭、花蓮、南投、台東及屏東五縣組成太平洋觀光軸,金門、馬祖、澎湖則為離島區域。產業活動越活躍,會有更強烈的觀光休閒娛樂需求,觀光軸及離島區域可以在整個國土層次上,滿足相關的需求,並追求國土的永續發展。

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二、行政區域劃分的調整、縣市合併與升格的目的,是為了經濟共同生活圈的有效治理,解決凍省未完成的改造工程

目前台灣面臨縣市合併的省轄市,是凍省未完成的工程、國家正常化的關鍵步驟,其中包括基隆市、新竹縣市及嘉義縣市的調整。

基隆市與北海岸的新北貢寮、萬里、金山、石門、三芝、淡水、八里及鄰近的瑞芳、雙溪、平溪等,都可以稱為北海岸,是共同生活圈,本該屬於同一地方政府治理,建議合併成為一個基北市(或北海市)。基隆市,已經具有城市治理的核心,但是城市規模不足,人口不足,應該擴大其城市規模,以利長期發展。

新竹縣市本來就是縣市一家,生活圈更是完全重疊,合併也是大勢所趨。苗栗縣與新竹縣市在文化族群及新竹科學園區聚落上也在同一區域,可以合併,強化因為科學園區聚落擴散的共同生活圈,竹竹苗合併其產業發展腹地才完整。

嘉義縣市考慮人口規模,應與雲林縣合併發展,才有足夠規模和其他城市競爭,否則很可能在國內競爭梯隊就脫隊,甚至產生強者愈強,弱者愈弱的極化現象。雲嘉除了工業發展,農業發展的新趨勢也是需要知識密集,朝向高單價高附加價值來發展。

三、縣市區域重劃後,十市五縣三個離島縣、縣市政府財政收支分配設計上以平等為原則

在《財政收支劃分法》中,因為直轄市中央統籌分配稅款的分配金額較一般縣市高,使得各縣市都希望升格為直轄市,但是這樣的設計就會出現非六都、非離島、非花東的縣市,因為統籌分配稅款低也沒有特別基金挹注財政,淪為三等縣市,也影響實際縣政發展。

因此,台灣智庫提出十市五縣三個離島縣的規劃構想,在財政收支設計上則是平等分配,沒有直轄市與縣市的差別。十市包括台北市、新北市、北海市(基北市)、桃園市、竹苗市、台中市、彰化市、雲嘉市、台南市、高雄市;五縣包括宜蘭縣、花蓮縣、南投縣、台東縣及屏東縣;三個離島縣則是金門縣、連江縣及澎湖縣。

在規劃時,人口不再是唯一考量,而是以經濟生活圈的區域治理為關鍵因素,以符合地方政府發展與治理的需求及特性。

圖片1_台灣國土規劃的關鍵課題:行政區域劃分的再思考
Photo Credit: 王義川
國土規劃10市5縣3離島,核心圈及觀光軸示意圖

四、直轄市調整為二級政府以提高行政效率,但縣因應偏鄉治理及原民地區自治,仍保留三級制度

過去縣市及鄉鎮市擴張速度不一,會發生類似板橋市人口高於基隆市人口的奇怪現象。實務上多數鄉鎮市公所財政上只能依賴縣市政府的補助,本身並不具財政自主的能力。三級政府所造成的效率不彰與公務人力的不足、職等不均都讓鄉鎮市公所在地方治理上出現困境。在縣市行政區劃重新調整後,目前的鄉鎮市公所將轉成區公所,直接由縣市政府管轄及編列預算,應該能發揮治理綜效。

但像屏東小琉球、台東海端、新竹尖石、嘉義大埔這些離縣治所在地極遠的的偏鄉及原住民地區,難以轉型為都會區治理,有繼續以鄉鎮市進行地方自治的需求,所以觀光軸及離島的縣,建議保留三級政府。在政府體制改變時,這種必須因應地方治理制度改變進行的配套,需要朝野、中央地方共同討論出共識來進行。

五、地方政府的行政劃分及制度改革,一次定案後分階段推動:

縣市合併升格,地方政府統籌分配稅款重分配等課題,必須先將個別縣市長連任的課題排除在討論之外,因為涉及國土規劃、產業布局、財政收支劃分、地方政府組織調整、公務人力編制、鄉鎮市存廢、民選公職及民意代表選舉名額及即將來臨的各項選舉進程。


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《國際大風吹|行動講堂》Ep2聚焦於戰爭中最大受害者──砲火下流離失所的人民,節目透過影像與聲音,帶領觀眾凝視全球戰爭中流離失所的人們,認識世界展望會長達數十年的難民人道救援經驗。

由李漢威、蔡尚樺聯手主持的直播節目《國際大風吹|行動講堂》第2集已於6月14日首度播出,本次特別邀請華人紀實攝影師張雍、台灣世界展望會會長李紹齡對談,帶領觀眾凝視戰爭中流離失所的人們,聆聽相遇與別離的故事,也讓觀眾認識世界展望會長達數十年的難民人道救援經驗,以及他們對於每場救援行動專業審慎的態度。這些因你我支持而促成的救援行動,都是為了重新牽起人際間被鋼鐵與火藥所摧毀的繫帶,世界展望會的工作人員則背負著託付與使命親臨現場,陪伴人們度過戰火下的煎熬苦難。

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數據解析:你我未曾意識到的「月球背面」

俄烏戰爭打響至今已逾三個多月,因戰事被迫離家的難民人數也急速攀升。根據聯合國難民署統計,截至5月29日已經有超過680萬人自烏克蘭境內出逃至波蘭、匈牙利、羅馬尼亞等鄰近歐洲國家,國際移民組織(IOM)的一項研究也預估有將近800萬人在烏克蘭境內流離失所,總計相當於將近四分之一的烏克蘭國民因為無情戰事淪為難民。

你可能不知道的是,當烏克蘭戰事成為網路熱搜的同時,歐洲大陸遙遠的另一端也存在一群面臨相同困境的人們。根據聯合國難民署的統計數據,截至2020年底全球共有8240萬人被迫流離失所,受俄烏戰爭影響產生的難民僅占全球難民總數的18%。這意味著全球戰火不只存在於烏克蘭與俄羅斯之間,當我們揭開數據,就會發現其中還包括敘利亞內戰、阿富汗戰爭,以及中東或非洲部分地區長久性的區域武裝衝突。而更令人不忍的是,在8240萬流離失所的難民中,兒童人數占比竟高達42%,這些本與戰火紛爭最不相干的族群,卻需要承受這一切悲劇性的後果,甚至改變了他或她的一生。

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Photo Credit:節目來賓張雍提供
隨著天災人禍不斷發生,從數年前的敘利亞、阿富汗,再到近期的烏克蘭,難民遷徙事件的發生愈發頻繁,甚至連進行多年難民紀錄的來賓張雍都想不到,短短十多年內竟會連續看到如此規模的難民潮。

走入真實現場:救援最前線的世界展望會事工

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根據世界展望會統計,敘利亞十年來戰爭的影響為例,已有超過6000名孩童喪生於戰火,也導致超過2百多萬名孩童無法上學或生活發生問題。

「在普遍國際的人道救援中,有一種描述是『戰爭已經逐漸敘利亞化』。」國際戰火衝突的時間拉長,不只剝奪以千萬計的孩子們在正常生活環境下溫飽、健康成長的權利,複雜的環境更讓兒童拐騙及販賣、女性保護問題隨之而來。

這些數字不只意味者數百萬家庭的不幸遭遇,更是戰爭對社會關係的撕裂創口;只有當我們直視數字時才會猛然驚覺,原來世界比想像的更加不平靜。特別來賓張雍也感慨道,這些數字正是驅使他走入現場的動機之一,他想要與人們面對面的互動,相處、攀談、接觸……藉此豐滿個體生命的輪廓,讓人真正為人,不再只是數據中的千百萬分之一。而就在奔走無數逃難前線,體會萬千生離死別後的某天清晨,他一如往常地在路上慢跑,突然瞥見有隻毛毛蟲正緩慢地在路上爬行,於是他停下來,小心翼翼地將其安置路旁,又跑了幾步以後,他猛然發現道路上竟然還有好幾十隻毛毛蟲。但因為能力實在有限,無法將所有毛毛蟲一一安置,最終,他只好繞道而行。

當這猶如寓言故事般的親身經歷與冰冷的統計數字相互對比,它給了我們更為震撼的啟示──除了網路媒體讓我們看到的景象外,還有更多我們看不見的地方,甚至是連攝影記者都難以進入的角落,裡頭還有更多的生命也如同烏克蘭的難民一樣急需救援,而僅靠我們一己之力能做的卻非常有限。面對遙遠且數量龐大的求助者,事實上是需要如同世界展望會這般更大、更有組織的團體,才能凝聚足夠的力量,給予急需救援的人們實質幫助。

例如今年的烏克蘭難民救援行動,除了協助安置順利出逃、在歐洲國家顛沛流離的難民以外,第一時間世界展望會也進入烏克蘭,給予前線無法逃出的人們最緊急的「物資救援」,包含水、糧食、燃料等;幾經輾轉後,部分烏克蘭人也在三月陸續回到故土,此時首當其衝的就是飲用水的處置,接著便是家園重建的漫漫長路。於是世界展望會也於同一時間向當地註冊進駐、開展地方資源網絡,協助難民重建家園,從最基礎的庇護所開始向外擴充,包括生活生計、孩童教育、婦女保護、家庭與心理治療等。

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難民遷徙的過程中,需要面對茫然未來的巨大壓力,造成心理甚至生理上的問題,因此世界展望會於烏克蘭救援過程成立兒童關懷中心,從遊戲中抒發內心擔憂。
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救援施行:世界展望會人道救援的執行策略

人道救援行動涵蓋甚廣,下至民生物資援助、上至個體關懷照護及社會系統建置,面對如此緊急又錯綜複雜的需求,世界展望會也嚴肅謹慎的對待,從前期評估到後期規劃都有完備的流程,系統性的把關所有環節,並於地方上累積更豐沛的區域網絡及行動量能,張開更多防護網,最後運用專業落實每份跨海祝福,建立關懷世界與孩子的正向循環。

一、漸進式評估與規劃
  首先審視對象於生理、安全、社會等各方面需求的急迫性,擬定不同階段的救援行動。優先項目為「挽救生命」,例如供給糧食飲水補給、遞送生活物資等,滿足難民生理上的基礎需求;接下來則以「陪伴、關懷」為進階項目,例如提供基礎的庇護所收容,或是成立婦女兒童專責關懷中心、教育機構,旨在建置完整的安全及社會生態,給予難民最大的協助。

二、服務團隊在地化
  世界展望會在工作執行時,總是會盡量組織在地的團隊,或與當地且具信譽的非政府組織共同完成,避免因各地不同的語言、文化、風俗民情而產生隔閡,也讓地方上資源及訊息網絡,能以最有效率的方式展開,如此一來才能使資源被誠信且有效的利用。

三、專業規劃與救援
  世界展望會於任何行動前,都會制定明確清楚的工作方向,包含救援目標、執行策略、救援對象數量規模、工作細目等,且前往前線的事工們都必須經過特殊的訓練,學習判別危險及緊急因應措施,如此一來提供當地適切妥當的協助。

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重新牽起聯繫:Kindness is a universal language.

除了世界展望會,世上仍有許多人以自身力量,志願投入人道救援的服務。就像來賓張雍在羅馬尼亞邊境認識的當地志工,他們在邊境發放三明治、飲水等物資給滿載烏克蘭難民的遊覽車,但因為羅馬尼亞與烏克蘭的語言並不相通,這讓張雍感到十分好奇:「在援助的過程中不會碰上溝通障礙嗎?」男子搖了搖頭,笑著回答道:「Kindness is a universal language.」。

雖然剛開始並不完全瞭解這句話背後的意義,但經過接著的幾次物資發放,張雍目睹了好幾次相同的畫面──當志工將三明治交到人們手上時,人們的淚水就從眼眶裡泛出。於是我們都懂了,那是某種難以言說的、人與人之間珍貴而無可取代的聯繫。

一起幫助孩子結束旅程,重返家園!飢餓三十救援專線:(02)8195-3005 即刻救援動起來



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關於《國際大風吹|行動講堂》

由《國際大風吹》李漢威、金鐘主持人蔡尚樺聯手主持,每集《國際大風吹|行動講堂》直播節目將邀請重磅來賓,帶大家深入淺出、探討急需人們重視的國際議題,並呼籲各界付出實際行動,向需要幫助的人伸出援手,展開即刻救援。


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