「十八歲公民權」真的非經修憲不可嗎?選舉是「權利」還是「公務」將決定這題的答案

「十八歲公民權」真的非經修憲不可嗎?選舉是「權利」還是「公務」將決定這題的答案
Photo Credit: 中央社

我們想讓你知道的是

在黃士修提出「18歲公民權不用修憲只要修法」的論述後,羅慎平博士提出反對意見,但其實確實存在僅以法律之方式就能使未滿二十歲者行使選舉權的可能,而問題核心也非「憲法與法律的位階差別」,而是憲法典本身該如何解釋的問題。

文:陳韋佑(早稻田大學法學研究科公法學專攻博士生)

羅慎平博士在2022年3月29日刊登於關鍵評論網的〈黃士修說18歲公民權可用「立法取代修憲」,他顯然沒搞清楚法律與憲法的差別〉一文中主張,倘若未經修憲凍結或廢除憲法第130條「中華民國國民年滿二十歲者,有依法選舉之權,除本憲法及法律別有規定者外,年滿二十三歲者,有依法被選舉之權」之規定,則無法透過立法手段賦予未滿二十歲之國民行使選舉權之資格。

固然多數見解認為「未經修憲則二十歲才始享有投票權」,然而,憲法第130條的解釋論只有這一種可能性嗎?是否還有更加切合憲法典意旨的解釋方式?答案恐非羅慎平博士所主張之如此單純。

如何解釋憲法第130條.取決於如何定性選舉權的性質。換言之,對於「選舉權是『權利』還是『公務』?」這個問題的答案,將會決定我們如何解釋憲法第130條。

原本的論述中,有兩件事需要補充說明

在進入正題之前,筆者必須先指出羅博士大作之中兩個恐需補充說明之處。

首先,羅博士認為基於「『省略規定之事項應認為有意省略』(Casus omissus pro omisso habendus est)以及『明示規定其一者應認為排除其他』(expressio unius est exclusio alterius) 之拉丁法諺之適用」,故既然憲法第130條只提及「年滿二十歲之國民得行使投票權」,則應認為「憲法典排處未滿二十歲者行使投票權之可能」。

惟羅博士之解釋方式的前提,是認為「省略規定之事項應認為有意省略」及「明示規定其一者應認為排除其他」此二解釋原則不論在任何場合皆適用。然而,如同釋字第3號所明示,「此項法諺並非在任何情形之下均可援用,如法律條文顯有闕漏或有關法條尚有解釋之餘地時,則此項法諺,即不復適用」。

此二法諺並非於法解釋時的最高原則,在從事法律解釋時,必須綜合考量各項條文之間的關係、整部法典乃至整個法秩序的意旨、立憲主義與法的精神等等因素,才能做出最適宜的判斷。舉例而言,若認為「省略規定之事項應認為有意省略」與「明示規定其一者應認為排除其他」為從事法解釋時不可或缺的最高原則,則在依靠憲法第22條為憲法上根據、未在其他基本權條項中明確被列出的未列舉權不就無存在之空間了嗎?

第二個需要補充說明之處,則是選舉權與公民投票權之關係。

誠如羅博士所言,在我國憲法典結構下選舉權與公民投票權是兩個權利(嚴格而言是三者,因公民投票權包含了憲法第17條所言之創制與複決二權),尤其是關於選舉權另有第130條為相關規定之情況下,確實勿將兩者混淆而提較為妥當。

4bnk7bjvu6h9md8bd32yvhldfd9v4w
Photo Credit: 中央社

然而,若因區分兩者而忽略了兩者的類似性亦有所不妥,因為不論是選舉權還是公民投票權,都是身為主權者的國民做出政治決定的參政權,且兩者皆與被選舉權或服公職權不同,皆係旨於做出政治決定之權而非實際成為國家組織一員之權。故認為選舉權與公民投票權應具備類似或是一樣的行使要件之說,並非顯無理由。

選舉是「權利」還是「公務」,會決定需不需要修憲的答案

言歸正傳,如同前文所提,在解釋憲法第130條之前,我們必須先對於選舉權的性質做出定性:也就是選舉(權),到底是「權利」還是「公務」的問題。

「選舉(權)是權利還是公務」是自市民革命、近代立憲主義誕生以來,就一直存在於憲法學中的課題。在歷史上,「選舉(權)是權利還是公務」的課題又與「peuple主權」與「nation主權」之爭相結合。在「peuple主權」下,理應存在人人皆有選舉權的普遍選舉。另一方面,「nation主權」則與公務說結合,以「nation主權」為基礎合理化對於選舉權的限制。

將選舉(權)定性為「公務」或是「權利」有何區別呢?若認為選舉(權)是「公務」,也就是選舉人所行使的選舉/投票行為是在執行為共同體做出重大政治決定的國家公務,則就如同我們可以對於報考公務員者或想要成為被選舉人者有一定的能力、資格要求一般,可以對於選舉人的資格課予限制,僅限相對少數人有資格成為選舉人執行選舉這項公務。

然而,若認為選舉(權)是「權利」則剛好相反。

在大原則上,凡是憲法上之權利者人人皆享有之(當然,實際在論個別權利時會有更細緻的討論),且選舉權是人民身為主權者做出重大政治決定之權,更不可隨意限制或甚至是剝奪國民的選舉權。應該讓更多國民享有以及更加容易行使選舉權,才符合選舉權為基本權與國民主權的意旨。

簡言之,選舉(權)之定性若越偏向「公務」,則可以對於選舉人的資格做出越多限制;若選舉(權)之定性若越偏向「權利」,則對於選舉人的資格應越少越好。

所以選舉是「權利」還是「公務」呢?

在過去,「選舉(權)是公務」的見解曾經佔有優勢。在歷史上「選舉(權)是公務」就曾以「只有擁有一定財產的男性才有選舉權」的形式出現。這種民主形式在20世紀以前的民主國家是常態,又稱之為布爾喬亞民主主義。

當然,以今天的觀點而言,當時的「民主」,只不過是少數資產家與舊貴族等組成之特權階級的寡頭統治罷了。原本近代國家的出現就與資本主義的發展息息相關,奪得國家政權的資產階級在保障自己的支配權的同時也排除「人民」、「勞動大眾」的政治參與,自然不是一件奇怪的事情。