「十八歲公民權」真的非經修憲不可嗎？選舉是「權利」還是「公務」將決定這題的答案

文：陳韋佑（早稻田大學法學研究科公法學專攻博士生）

羅慎平博士在2022年3月29日刊登於關鍵評論網的〈黃士修說18歲公民權可用「立法取代修憲」，他顯然沒搞清楚法律與憲法的差別〉一文中主張，倘若未經修憲凍結或廢除憲法第130條「中華民國國民年滿二十歲者，有依法選舉之權，除本憲法及法律別有規定者外，年滿二十三歲者，有依法被選舉之權」之規定，則無法透過立法手段賦予未滿二十歲之國民行使選舉權之資格。

固然多數見解認為「未經修憲則二十歲才始享有投票權」，然而，憲法第130條的解釋論只有這一種可能性嗎？是否還有更加切合憲法典意旨的解釋方式？答案恐非羅慎平博士所主張之如此單純。

如何解釋憲法第130條．取決於如何定性選舉權的性質。換言之，對於「選舉權是『權利』還是『公務』？」這個問題的答案，將會決定我們如何解釋憲法第130條。

原本的論述中，有兩件事需要補充說明

在進入正題之前，筆者必須先指出羅博士大作之中兩個恐需補充說明之處。

首先，羅博士認為基於「『省略規定之事項應認為有意省略』（Casus omissus pro omisso habendus est）以及『明示規定其一者應認為排除其他』（expressio unius est exclusio alterius） 之拉丁法諺之適用」，故既然憲法第130條只提及「年滿二十歲之國民得行使投票權」，則應認為「憲法典排處未滿二十歲者行使投票權之可能」。

惟羅博士之解釋方式的前提，是認為「省略規定之事項應認為有意省略」及「明示規定其一者應認為排除其他」此二解釋原則不論在任何場合皆適用。然而，如同釋字第3號所明示，「此項法諺並非在任何情形之下均可援用，如法律條文顯有闕漏或有關法條尚有解釋之餘地時，則此項法諺，即不復適用」。

此二法諺並非於法解釋時的最高原則，在從事法律解釋時，必須綜合考量各項條文之間的關係、整部法典乃至整個法秩序的意旨、立憲主義與法的精神等等因素，才能做出最適宜的判斷。舉例而言，若認為「省略規定之事項應認為有意省略」與「明示規定其一者應認為排除其他」為從事法解釋時不可或缺的最高原則，則在依靠憲法第22條為憲法上根據、未在其他基本權條項中明確被列出的未列舉權不就無存在之空間了嗎？

第二個需要補充說明之處，則是選舉權與公民投票權之關係。

誠如羅博士所言，在我國憲法典結構下選舉權與公民投票權是兩個權利（嚴格而言是三者，因公民投票權包含了憲法第17條所言之創制與複決二權），尤其是關於選舉權另有第130條為相關規定之情況下，確實勿將兩者混淆而提較為妥當。

Photo Credit: 中央社

然而，若因區分兩者而忽略了兩者的類似性亦有所不妥，因為不論是選舉權還是公民投票權，都是身為主權者的國民做出政治決定的參政權，且兩者皆與被選舉權或服公職權不同，皆係旨於做出政治決定之權而非實際成為國家組織一員之權。故認為選舉權與公民投票權應具備類似或是一樣的行使要件之說，並非顯無理由。

選舉是「權利」還是「公務」，會決定需不需要修憲的答案

言歸正傳，如同前文所提，在解釋憲法第130條之前，我們必須先對於選舉權的性質做出定性：也就是選舉（權），到底是「權利」還是「公務」的問題。

「選舉（權）是權利還是公務」是自市民革命、近代立憲主義誕生以來，就一直存在於憲法學中的課題。在歷史上，「選舉（權）是權利還是公務」的課題又與「peuple主權」與「nation主權」之爭相結合。在「peuple主權」下，理應存在人人皆有選舉權的普遍選舉。另一方面，「nation主權」則與公務說結合，以「nation主權」為基礎合理化對於選舉權的限制。

將選舉（權）定性為「公務」或是「權利」有何區別呢？若認為選舉（權）是「公務」，也就是選舉人所行使的選舉／投票行為是在執行為共同體做出重大政治決定的國家公務，則就如同我們可以對於報考公務員者或想要成為被選舉人者有一定的能力、資格要求一般，可以對於選舉人的資格課予限制，僅限相對少數人有資格成為選舉人執行選舉這項公務。

然而，若認為選舉（權）是「權利」則剛好相反。

在大原則上，凡是憲法上之權利者人人皆享有之（當然，實際在論個別權利時會有更細緻的討論），且選舉權是人民身為主權者做出重大政治決定之權，更不可隨意限制或甚至是剝奪國民的選舉權。應該讓更多國民享有以及更加容易行使選舉權，才符合選舉權為基本權與國民主權的意旨。

簡言之，選舉（權）之定性若越偏向「公務」，則可以對於選舉人的資格做出越多限制；若選舉（權）之定性若越偏向「權利」，則對於選舉人的資格應越少越好。

所以選舉是「權利」還是「公務」呢？

在過去，「選舉（權）是公務」的見解曾經佔有優勢。在歷史上「選舉（權）是公務」就曾以「只有擁有一定財產的男性才有選舉權」的形式出現。這種民主形式在20世紀以前的民主國家是常態，又稱之為布爾喬亞民主主義。

當然，以今天的觀點而言，當時的「民主」，只不過是少數資產家與舊貴族等組成之特權階級的寡頭統治罷了。原本近代國家的出現就與資本主義的發展息息相關，奪得國家政權的資產階級在保障自己的支配權的同時也排除「人民」、「勞動大眾」的政治參與，自然不是一件奇怪的事情。

然而，即使「自由民主」曾經只是欺瞞大眾的意識形態，一旦「自由、平等、友愛」的理念被喊出來，擴大參政權的呼聲只會日益擴大無法阻止。我們今日的民主主義其實早已是不同於18、19世紀布爾喬亞民主主義的大眾民主主義，然而這種「不論性別與財產，只要有國籍與達到一定年齡，人人皆有選舉權」的普遍選舉權、大眾民主主義的要求，在過往的時代曾經被視為會摧毀社會秩序的洪水猛獸。

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在歷史的發展上，選舉（權）的性質是從「公務」往「權利」邁進。即使今日不少學說係採「選舉權兼具公務與權利之性質」之二元說見解，然而今日的二元說其內容也早已著重於側重選舉權的「權利」性質面了。

綜上所言，「比起『公務』更是『權利』」的選舉權法之性質的歷史演變已不可擋，且我國憲法典將選舉權明列為基本權之一的規定方式，亦應認為在我國憲法秩序中「選舉權的性質比起『公務』更是『權利』」。在這樣的理解下，我們在解釋憲法第130條時，就應該以「對於選舉人的資格限制應越少越好」為方針。

選舉權的性質比起「公務」，或許更像是「權利」

我們再看一次第130條中有關於行使選舉權之相關規定的部分。「中華民國國民年滿二十歲者，有依法選舉之權」。在文義解釋下，至少有以下兩種可能：

1. 國民年滿二十歲者始得行使選舉權：「二十歲」乃憲法典所規定之最低年齡限制，立法者不得制定使未滿二十歲者亦可行使選舉權之法律，只可設定更高的選舉權行使起始年齡。
2. 國民年滿二十歲者一定能夠行始選舉權：「二十歲」只不過是憲法典所規定選舉權起始年齡的最高限制，旨在約束立法者不能將選舉權行使的年齡限制規定為二十歲以上。是否應使未滿二十歲者得行始選舉權，則為立法裁量之範圍。

當然1和2都有各自之變體存在的空間。如認為「立法者雖不得定低於二十歲之選舉權行使起始年齡，但亦不得規定高於二十歲」說或是「使未滿二十歲者亦可行使選舉權非立法裁量，而是立法義務」說等分支。不過，在此為求便宜討論，姑且先只論1與2兩者。

既然已經定性「選舉權的性質比起『公務』更是『權利』」，那自然在法解釋時應該採取「對於選舉人的資格限制應越少越好」之方針。因此，在1與2兩種解釋方法中，很明顯2更加符合前述意旨。且2本身並沒有逾越文義解釋的範圍。（在此援用「省略規定之事項應認為有意省略」及「明示規定其一者應認為排除其他」此二解釋原則並不適當，因憲法第130條的文義解釋上尚有解釋餘地存在，且援用該二原則反而會與「比起『公務』更是『權利』」的選舉權性質相衝突。）

事實上，「不需要凍結或廢止憲法第130條依然可施行十八歲選舉權」的解釋論並非筆者所獨創，顏厥安教授、廖元豪教授等法學者亦持此說。固然此說是少數說，但筆者以為該少數說顯比認為非修憲不可的多數說更有說服力。

Photo Credit: Reuters / 達志影像

綜上所言，羅慎平博士所謂之「非經凍結或廢除憲法第130條無法使未滿二十歲之國民亦得行使選舉權」結論並非如同其所宣稱之毫無疑問，確實存在不經修憲僅以法律之方式就能使未滿二十歲者行使選舉權之可能。

問題的核心，也非羅博士與黃士修所稱的所謂「憲法與法律的位階差別」，而是憲法典本身該如何解釋的問題。

最後筆者謹以引用提出比「人民主權」論更進一步的「市民主權」論的憲法學者辻村みよ子教授《市民主權的可能性──21世紀的憲法、民主、性別（市民主権の可能性―21世紀の憲法・デモクラシー・ジェンダー）》一書中之文字作結：

「今日，在『人民主權』甚至是『市民主權』之名下，必須活化憲法的國民主權原理，以及讓構成人民的個人能夠作為『市民』而自主積極地行使主權。藉由選舉以及公民投票，將主權者市民的意思有效並且忠實地反映於國政與地方政治，透過對話與資訊公開使主權者能夠控制受託者（握有政權者），才符合現代型民主主義的要求。」

《市民主權的可能性》第288頁

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責任編輯：丁肇九
核稿編輯：翁世航