美國印太戰略中的「印太經濟框架」有哪些地緣政治意涵?與區域自由貿易協定有何不同?

美國印太戰略中的「印太經濟框架」有哪些地緣政治意涵?與區域自由貿易協定有何不同?
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2022年2月國務卿布林肯在俄羅斯入侵烏克蘭危機未解之際,再次造訪亞洲展現美國持續投入印太的承諾。而從這些行程中官方接受專訪與公開演講的內涵、美國印太戰略中對「印太經濟框架」的闡述、以及白宮近期所準備的新聞稿中,也能歸納出特點。

文:李瓊莉(政治學國際關係研究中心研究員)

2021年10月拜登總統在東亞高峰會後的美國與東協峰會中提出印太經濟框架(Indo-Pacific Economic Framework,IPEF)構想,表態不會坐視中國經濟勢力獨佔印太地區,之後的幾個月美方高階官員相繼造訪亞洲,與IPEF潛在合作夥伴進行諮商。

2022年2月11日白宮正式發布美國印太戰略(U.S. Indo-Pacific Strategy),IPEF也被納為落實區域繁榮目標的重要倡議之一。截至本文交稿為止,IPEF的完整內容尚未公布。然而從美國高階官員近幾個月在各場合所釋出的訊息,IPEF除了是印太戰略的經濟支柱之外,更是落實印太戰略整體目標的關鍵。

IPEF的特點

面對中國在亞太地區持續擴張的勢力範圍(sphere of influence),拜登上任之後沿用川普時期的印太戰略思維,視中國侵略性擴張為美國與其盟邦的最大國家安全威脅,印太地區早已是美中兩強全球戰略競逐的主戰場。

拜登執政的第一年從7月間國防部長奧斯丁(Lloyd Austin)、8月副總統賀錦麗(Kamala Harris)等高階官員出訪亞洲開始,以傳統高層外交途徑來展示對印太地區的重視之外,同時採取與歐巴馬政府相同的多邊途徑,參與東協區域論壇、東亞高峰會等以東協為中心的區域多邊機制;除強化與締約同盟國的關係之外,並積極與友好國家發展夥伴關係網絡,其中落實美國、澳洲、日本、印度民主聯盟的四方安全對話(Quadrilateral Security Dialogue, QUAD)引起諸多關注。

值得注意的是,印太各國對美國高階官員每次到訪的期待,已經不再僅是「戰略再保證」的外交辭令,而是希望美國帶來更具體的政策紅利,尤其當中國經濟勢力已經足以用作要求他國政治妥協的經濟脅迫(economic coercion)工具,而美國卻無意融入既有的區域經濟整合協議,例如《跨太平洋夥伴全面進步協定》(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership,CPTPP)或《區域全面經濟夥伴協定》(Regional Comprehensive Economic Partnership,RCEP)。

如此缺乏實質經貿互賴關係作為印太戰略後盾的情況下,域內國家質疑美國深耕印太地區的誠意,IPEF的提出則有助重建各國對美國的信賴,緩解各界對於美國如何抗衡中國市場權力(market power)的質疑。

去年從國防部長、副總統訪問亞洲開始,11月間美國商務部長雷夢多(Gina Raimmondo)與貿易談判代表戴琪(Katherine Tai)訪問日本、馬來西亞、新加坡、紐西蘭、以及南韓,開始針對IPEF相關議題進行諮商;12月間國務卿布林肯(Antony Blinken)則訪問印尼、馬來西亞,(原定訪問泰國,因團隊有人確診COVID-19而取消)。

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美國貿易談判代表戴琪

2022年2月國務卿布林肯在俄羅斯入侵烏克蘭危機未解之際,再次造訪亞洲,包括澳洲、斐濟、夏威夷等地,展現美國持續投入印太的承諾(sustained engagement)。以下從這些行程中官方接受專訪與公開演講的內涵、美國印太戰略中對IPEF的闡述、以及白宮近期所準備的新聞稿中,歸納IPEF特點。

1. IPEF不會是區域自由貿易協定

與CPTPP或RCEP不同,IPEF不會是區域自由貿易協定,也不會涉及降低關稅或開放美國市場等市場准入(market acces)議題。主要應是考量為國內政治因素,一則為了保障美國國內勞工權益、提高就業率,取得中產階級的支持;二則依美國憲法,國會有權審查貿易協議,為了省去說服國會議員的政治資本,IPEF傾向以國際合作模式進行,不一定要經過國會批准便可生效執行。

IPEF包括兩大部分,第一部分是多邊合作框架協定,強調參加的經貿夥伴以建構自由開放印太地區的共同願景為前提進行合作,然而此類框架協定較類似政治性宣言,不具法律約束力。框架中主要揭示達到願景所擬共同商議的項目,但個別簽署國並沒有參加所有合作項目的義務,換言之這個框架協定並不屬於一個統包經貿協定。

第二部分則是單獨議題取向模組(module)談判,各國可自主選擇加入符合自身經貿利益的談判模組,而個別模組的談判進程也不會一致,這樣的模式也被稱為「菜單模式」(menu approach),各國各取所需。針對各項合作協議,美方目前則希望朝簽訂具有約束力的協議,以保障跨國企業,創造實質貿易投資流量的增加。

2. 合作對象並非概括性

IPEF號召認同自由開放印太願景的經貿夥伴一起打造以規範為基礎(rule-based)的經貿體系,以因應21世紀新經濟型態所需,而進一步期望印太地區是先試點,日後用以引導世界經濟秩序的重建。很顯然的,以共享自由開放為前提的經濟聯盟不會包括中國。


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photo credit:先進醫資AdvMeds

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後疫情時代,零接觸服務的需求,使得智慧科技的角色愈發重要,智慧城鄉計畫與先進醫資共同推動人工智慧影像辨識技術,擴大既有的共照雲服務,協助民眾獲知疫情訊息,為民眾建立個人自主健康照護服務。

在科技不斷進步的過程中,許多過去不存在的工具,到今日已成為現實。2008年「智慧地球」的概念出現後,全球便開始推動智慧城市的發展。臺灣向來以科技之島自居,自然也不例外。在政府多年來力求數位轉型的政策下,臺灣進入了「智慧城鄉」的時代;所謂智慧城鄉,是運用大數據、物聯網、AI人工智慧等科技,串連市民、產業與地方,以創新的方式讓彼此有效溝通,並針對地方的特色和需求提供客製化服務,進而改善人民的生活品質。

把問題當作燃料,用科技強化服務力

然而,城鄉發展必然會有不均的問題,藉由科技介入、釐清現實痛點的立意雖良善,卻也無法忽視城鄉間的數位落差。在偏鄉地區因為人口流失、高齡化、科技產品使用率較城市低,數位化的腳步自然較為緩慢,向來是各項服務設施鞭長莫及之處。

先進醫資從2018年開始,在經濟部工業局「普及智慧城鄉生活應用計畫」的支持下,在高雄、屏東與澎湖發展「雄健康打造智慧樂活社區共照應用服務」(以下簡稱「雄健康」)。當時總經理黃兆聖就非常清楚,首先要解決的就是資源不足、人力不足、缺乏回饋三大問題,而數位化、智慧科技等創新力量,正好可以有效的連結偏鄉生活需求與痛點,讓在地化、客製化的服務與設施,全面提升民眾的醫療照護品質。

用最體貼的科技,讓照護範圍沒有邊界

「雄健康」計畫的目標,是在衛生所、醫療院所、長照據點、社區活動中心及商業通路等多元化的據點,設立「智慧健康照護站」,提供血壓機、血氧機、血糖機等生理量測設備的整合服務,同時還支援多種身分識別登入、數據隨身、遠距諮詢、銀髮族健康管理量表等功能,讓市民可以依自己習慣的生活圈,就近接受基礎的照護服務,並且養成定期自主量測的習慣。這些健康紀錄將會上傳雲端、整合數據,不只可以將結果傳送給自己作為提醒,在民眾實際就診時,也能成為醫生評斷的參考,協助醫護人員及早發現異常或是調整用藥,大幅降低醫療資源及人力不足的問題。

同樣對提升醫療資源與人力應用效率有幫助的還包括「雄健康」計畫中的客服機器人腳本。這個功能是針對不同客戶需求,開發多達50種服務的腳本客服機器人,用來即時解決民眾常見的健康問題。只要民眾對自己的健康狀況有疑慮,就可以詢問線上客服機器人,並獲得最初步的協助。最重要的是,這個客服機器人以國人常用的社交軟體LINE作為平台。有鑒於LINE的普及率高,使用者無需重新下載及適應新軟體,對年長者來說更是友善,使用意願便明顯提高,如此一來,為民眾所建立的個人自主健康照護服務,就這樣一步一步地建立起來了。

立基於「雄健康」在高屏地區和澎湖的發展十分順利,2021年開始便積極與臺南、臺中、高雄、屏東、金門地方政府合作,務求達到更深入、體貼的服務,發展出獨特的「健康共照雲」系統。

靈活因應疫情變化,滾動式修正共照雲服務

原本是為了打造數位醫療照護服務而發展的共照雲,參考了「雄健康」所建立的數位化照護服務內容,同樣使用LINE作為平台,目標同樣是為了解決偏鄉資源和人力不足的問題。沒想到今年五月,在傳染力更為強大的Omicron變異株的肆虐下,疫情擴散迅速,臺南市共照雲的發展也臨危受命,在短短五天之內將服務上線,主要協助民眾獲知疫情訊息、確認自身狀況,另外也提供下載居家隔離單、施打疫苗、申請補助等服務內容。在疫情猛烈的攻勢下,共照雲成為市府、醫療院所與民眾溝通、解惑的最佳橋樑,甚至做到AI快篩辨識服務,協助許多臺南偏鄉地區的民眾不需冒險接觸人群,線上就可以判斷是否確診,後續再由醫療人員介入協助,減少很多不必要的擔心和移動。

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臺南市衛生局長許以霖與先進醫資總經理黃兆聖。

同時,客服機器人,也在疫情期間提供了最佳輔助。在衛生局、先進醫資和醫療院所的共同努力之下,不斷地優化、精進客服機器人腳本。無論市民為確診者、居隔者、密切接觸者⋯⋯盡可能讓每一個人都能在機器人的服務中,找到問題的解答。臺南市衛生局長許以霖表示:「對抗疫情,臺南市的目標很明確,就是要讓就診人數維持在醫療量能之下。客服機器人的出現,減輕了醫護人員疲於接電話、回答民眾問題的瑣碎流程,更能專心在照顧中、重症患者,在疫情大爆發期間不至於崩潰,如此才能真正守住所有市民的健康。」

當然,疫情是一時的,市民的健康才是長久的,「健康共照雲」的目標,是希望可以透過民眾健康紀錄的數據化,成為日常自主照護的重要幫手。下一步,先進醫資希望能跨縣市留存健康資料,成為全國性的第一線照護服務。而這些數據,都將成為中央和地方政府參考的基準,以便未來做到精準打造各縣市的特色照護服務。

以人為本,發展城鄉均好的未來

在2025年即將邁入超高齡社會的前提下,如何幫助國人健康、安心地迎向老年,已是國家與全民必須面對的重大課題。與此同時,臺灣也是一個充滿創新能量、技術發展快速的地方,所以過去所面臨的困難,今日已可以透過科技來解決。

「智慧城鄉計畫」從2018年起,持續針對地方需求,鼓勵業者提出新興解決方案,在推動健康領域方面,不僅是智慧照護,包含遠距醫療、健康量測、智慧運動以及登革熱防治等,都秉持著以人為本的初心,以科技的力量來照顧臺灣這片土地上的每一個人,透過政府和企業攜手合作,協助地方數位轉型,並降低城鄉之間的落差,共同建立一個城鄉均好、全民均享的理想未來。

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