美國印太戰略中的「印太經濟框架」有哪些地緣政治意涵？與區域自由貿易協定有何不同？

文：李瓊莉（政治學國際關係研究中心研究員）

2021年10月拜登總統在東亞高峰會後的美國與東協峰會中提出印太經濟框架（Indo-Pacific Economic Framework，IPEF）構想，表態不會坐視中國經濟勢力獨佔印太地區，之後的幾個月美方高階官員相繼造訪亞洲，與IPEF潛在合作夥伴進行諮商。

2022年2月11日白宮正式發布美國印太戰略（U.S. Indo-Pacific Strategy），IPEF也被納為落實區域繁榮目標的重要倡議之一。截至本文交稿為止，IPEF的完整內容尚未公布。然而從美國高階官員近幾個月在各場合所釋出的訊息，IPEF除了是印太戰略的經濟支柱之外，更是落實印太戰略整體目標的關鍵。

IPEF的特點

面對中國在亞太地區持續擴張的勢力範圍（sphere of influence），拜登上任之後沿用川普時期的印太戰略思維，視中國侵略性擴張為美國與其盟邦的最大國家安全威脅，印太地區早已是美中兩強全球戰略競逐的主戰場。

拜登執政的第一年從7月間國防部長奧斯丁（Lloyd Austin）、8月副總統賀錦麗（Kamala Harris）等高階官員出訪亞洲開始，以傳統高層外交途徑來展示對印太地區的重視之外，同時採取與歐巴馬政府相同的多邊途徑，參與東協區域論壇、東亞高峰會等以東協為中心的區域多邊機制；除強化與締約同盟國的關係之外，並積極與友好國家發展夥伴關係網絡，其中落實美國、澳洲、日本、印度民主聯盟的四方安全對話（Quadrilateral Security Dialogue, QUAD）引起諸多關注。

值得注意的是，印太各國對美國高階官員每次到訪的期待，已經不再僅是「戰略再保證」的外交辭令，而是希望美國帶來更具體的政策紅利，尤其當中國經濟勢力已經足以用作要求他國政治妥協的經濟脅迫（economic coercion）工具，而美國卻無意融入既有的區域經濟整合協議，例如《跨太平洋夥伴全面進步協定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，CPTPP）或《區域全面經濟夥伴協定》（Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP）。

如此缺乏實質經貿互賴關係作為印太戰略後盾的情況下，域內國家質疑美國深耕印太地區的誠意，IPEF的提出則有助重建各國對美國的信賴，緩解各界對於美國如何抗衡中國市場權力（market power）的質疑。

去年從國防部長、副總統訪問亞洲開始，11月間美國商務部長雷夢多（Gina Raimmondo）與貿易談判代表戴琪（Katherine Tai）訪問日本、馬來西亞、新加坡、紐西蘭、以及南韓，開始針對IPEF相關議題進行諮商；12月間國務卿布林肯（Antony Blinken）則訪問印尼、馬來西亞，（原定訪問泰國，因團隊有人確診COVID-19而取消）。

Photo Credit: Reuters / 達志影像

2022年2月國務卿布林肯在俄羅斯入侵烏克蘭危機未解之際，再次造訪亞洲，包括澳洲、斐濟、夏威夷等地，展現美國持續投入印太的承諾（sustained engagement）。以下從這些行程中官方接受專訪與公開演講的內涵、美國印太戰略中對IPEF的闡述、以及白宮近期所準備的新聞稿中，歸納IPEF特點。

1. IPEF不會是區域自由貿易協定

與CPTPP或RCEP不同，IPEF不會是區域自由貿易協定，也不會涉及降低關稅或開放美國市場等市場准入（market acces）議題。主要應是考量為國內政治因素，一則為了保障美國國內勞工權益、提高就業率，取得中產階級的支持；二則依美國憲法，國會有權審查貿易協議，為了省去說服國會議員的政治資本，IPEF傾向以國際合作模式進行，不一定要經過國會批准便可生效執行。

IPEF包括兩大部分，第一部分是多邊合作框架協定，強調參加的經貿夥伴以建構自由開放印太地區的共同願景為前提進行合作，然而此類框架協定較類似政治性宣言，不具法律約束力。框架中主要揭示達到願景所擬共同商議的項目，但個別簽署國並沒有參加所有合作項目的義務，換言之這個框架協定並不屬於一個統包經貿協定。

第二部分則是單獨議題取向模組（module）談判，各國可自主選擇加入符合自身經貿利益的談判模組，而個別模組的談判進程也不會一致，這樣的模式也被稱為「菜單模式」（menu approach），各國各取所需。針對各項合作協議，美方目前則希望朝簽訂具有約束力的協議，以保障跨國企業，創造實質貿易投資流量的增加。

2. 合作對象並非概括性

IPEF號召認同自由開放印太願景的經貿夥伴一起打造以規範為基礎（rule-based）的經貿體系，以因應21世紀新經濟型態所需，而進一步期望印太地區是先試點，日後用以引導世界經濟秩序的重建。很顯然的，以共享自由開放為前提的經濟聯盟不會包括中國。