拜登力邀東協各國於華府峰會破局,為何東協對「印太經濟架構」興趣缺缺?

拜登力邀東協各國於華府峰會破局,為何東協對「印太經濟架構」興趣缺缺?
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中國在東南亞的經濟主宰力,是美國這次「踢到鐵板」的其中一個原因。中國與東南亞2020年的雙邊貿易額高達6850億美元,與美國與東南亞同年貿易額3620億美元相比差了近兩倍。

美力邀東協於華府峰會失敗告終,東協成員領導人僅李顯龍訪美

美國總統拜登(Joe Biden)自2021年上任後,一再強調東南亞對美國印太政策的重要性,今(2022)年白宮2月公布的印太戰略(Indo-Pacific Strategy)全文更提及東協(ASEAN)高達19次,次數之高甚於日本九次、印度九次、韓國八次,這顯示出東協國家在拜登政府印太戰略乃至外交政策上的重要性。

根據美國媒體《Politico》3月25日報導披露,原訂3月28日至3月29日由美國和東協各國領導人峰會將「無限期延遲」。而拜登則在3月29日只與新加坡總理李顯龍於華府會晤。

事實上,這場美國與東協峰會破局,早已有跡可循。3月初時,柬埔寨外長就向《路透社》(Reuters)證實,峰會日期會有所改變,因多位東協領導人無法在原訂日期與會。這場峰會破局,也令拜登政府相當尷尬。白宮發言人莎琪(Jen Pesaki)2月底才宣布東協峰會在3月底舉辦,並稱這會是「歷史性的東協峰會」。

《Politico》說長達一個多月俄烏衝突,使拜登政府除必須替舊盟友注入活力外,也要培養包含亞太地區在內的新盟友。這次事件顯示,要讓美國外交政策從歐洲和中東「重新轉向」到面對中國有多麼困難。

3月29日,拜登與李顯龍於華府會晤。而李顯龍此行也是拜登自2021年上任以來,首位造訪白宮的東協國家領袖。會後聯合聲明指出,兩國將確立「美星戰略夥伴關係」,並一同譴責俄國侵略烏克蘭違反《聯合國憲章》和「國際法」的舉動。

在全球安全挑戰上,兩位領袖將在現有的夥伴關係下追求美星共享的利益。兩人重申對「北韓無核化」、「實現朝鮮半島永久和平」的承諾,並呼籲北韓應參與認真和持續的外交,而兩人強調實踐聯合國安理會決議的重要性。

另外,兩位領袖也在聯合聲明中強調印太地區和平和穩定的重要性,鼓勵以和平方式解爭端。拜登在聲明中重申美國對印太地區盟友與夥伴,持續且不斷增強的承諾,也重申堅決支持東協中心性(ASEAN Centrality)地位的區域架構,美國尋求與所有印太地區有共同目標的夥伴合作。聯合聲明還提到有關經貿、基礎建設投資、氣候變遷、疫情等議題的合作。

美國《印太戰略》視中國為頭號對手,但聯合聲明全文並未提及中國,也未提到台灣。《美國之音》(Voice of America)報導引述美國華府智庫傳統基金會(Heritage Foundation)亞洲研究中心主任洛曼(Walter Lohman)表示: 「從兩國領導人的聯合聲明來看,兩人好像並沒有針對中國進行強硬對話。雖然在記者會上有提到一點中國,但更多是建設性的口吻描述。拜登政府的對外說法通常會說要抵制中國,至少從描述方式上,這次對中國採取懷柔方式。」

除了兩人會晤的聯合聲明外,李顯龍此次訪美期間的演講也值得關切。據《美國之音》報導,李顯龍訪美期間參與智庫「外交關係協會」(Council of Foreign Relations)的座談會,呼籲尋求預防印太熱戰的和平解決機制,並為堅持全球化背書、反對將中國踢出國際體系。

李顯龍說:「大多數國家要如何才能團結合作,不陷入混亂、封閉經濟或無政府狀態呢?這是新加坡最大的擔憂,因為我們依靠全球化謀生。你希望拜登和習近平在最高層級進行接觸、理性計算、保持關係。也就是說,關係不要比現在惡化,但是你不知道雙方的努力是否奏效。」

李顯龍還強調:「中國會不斷發展壯大,勢頭強大且無法阻擋,問題是如何讓中國融入國際體系?你可以試圖阻撓,但會隔離自己,並會讓對中關係埋下長期隱患。或者你可以試著和中國合作,納入國際體系,雙贏互惠。」他還提醒說:「一旦和中國脫鉤,美國會承擔巨大的經濟成本。中國是美國最大的貿易夥伴之一和許多美企的製造基地。美中之間連接一旦斷裂,美國也會受傷害。」

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東協四國訪中,東南亞外交角逐中國得分?

在拜登力邀東協領導人峰會失敗之際,中國外交部則在3月28日宣布印尼、泰國、菲律賓、緬甸四國外長於3月31日至4月3日分別訪。中國外交部稱印、泰、菲、緬均是東協重要成員,也是北京「一帶一路」重要夥伴。

《Politico》4月1日的另一篇報導就美、中、東協近期外交發展分析,雖然邀請外長訪問比邀請領袖難度還來得低,但美中一來一往凸顯華府想在中國影響力日增的印太地區,建立反中倡議所面臨到的挑戰。《Politico》更是直白地說,美國、東協峰會的告吹,讓拜登顏面掃地,最後僅能與新加坡總理李顯龍會面,領「安慰獎」。

報導提到,中國在東南亞的經濟主宰力,是美國這次「踢到鐵板」的其中一個原因。中國與東南亞2020年的雙邊貿易額高達6850億美元,與美國與東南亞同年貿易額3620億美元相比差了近兩倍。並且,中國早已加碼在東南亞區域的投資,包含中寮鐵路在內的一帶一路計畫。

另外,東協成員間的多樣性,更讓東協國家與美國外交政策方向一致有難度。美國印太戰略裡「加強民主制度、法治和負責任的民主治理」等目標,在東協的汶萊、寮國、柬埔寨、越南和緬甸等非民主、獨裁政權眼中毫無吸引力。

《Politico》援引東協人權國會議員組織(ASEAN Parliamentarians for Human Rights,APHR)主席、馬來西亞國會議員查爾斯(Charles Santiago)說:「現在早已不是20年前那種唯美國馬首是瞻的情況,如今吃香的是中國而非美國。」

另外,《Politico》也引述菲律賓馬尼拉德拉薩爾大學(De La Salle University)中國問題專家狄卡斯楚(Renato Cruz de Castro)說:「美國、東協關係之所以步履蹣跚,是因東南亞基本上就是中國後院,北京會有主場優勢。」狄卡斯楚強調:「東協本身已非整體一致,中國又有效分而治之,美國想拉攏東協幾乎緣木求魚。」

美拋「印太經濟架構」,但東協興趣缺缺

2021年10月,拜登政府拋出「印太經濟架構」(Indo-Pacific Economic Framework, IPEF),這項架構將聚焦在數位經濟的標準化和科技、供應鏈、減碳和潔淨能源、基礎建設等議題。不過直到目前2022年4月,拜登政府尚未公布架構的確切實施內容,而公佈日期也仍在未定之天。不過,《日經亞洲》(Nikkei Asia)4月8日的報導指出,美國貿易代表戴琪(Katherine Tai)表示最快「印太經濟架構」將在5月宣布。

李顯龍訪美行程剛結束,戴琪立即於4月4日至6日訪新加坡,與李顯龍和新加坡貿易暨工業部長顏金勇(Gan Kim Yong)進行會晤,雙方就印太經濟架構等議題進行討論。《日經亞洲》(Nikkei Asia)報導,戴琪會中向包含新加坡在內印太夥伴,表達美國想與之在印太經濟架構上合作的渴望。李顯龍則在臉書上表示,歡迎美國透過印太經濟架構強化在印太地區的經濟參與。

不過,《日經亞洲》也提到,許多共和黨議員擔憂拜登政府不願在自由貿易協定和市場准入上努力,這將會剝奪美國農民許多出口產品的機會。這些議員也擔憂美國在此區域的缺席,會讓中國能在如此重要的區域制定貿易規範。《日經亞洲》提到,戴琪對於美國不追求「不拘束的貿易自由化」相當堅定,她認為自由貿易協定是「20世紀的工具」。

現任職於美國聯邦參議院財政委員會副主席的共和黨參議員柯瑞柏(Mike Crapo)日前針對戴琪在參議會聽證會上證詞表示:「目前沒有任何一個貿易協定被納入考慮。」,他擔心拜登的印太經濟架構是不足的。不過,戴琪則堅守立場的表示:「傳統的貿易模式和自由貿易協定,使我們面臨相當大的反彈,我們了解美國人民對通過這些協定的擔憂,包含工作機會和其他機會的外流。」

美國智庫蘭德公司(Rand Corporation)資深研究員格羅斯曼(Derek Grossman)表示:「戴琪談到的印太經濟架構有一個問題,就是沒人知道印太經濟架構到底代表什麼意思。」參議員柯瑞柏也表示:「美國盟友視印太經濟架構為一個美國要求一堆,但給予很少的提案,而區域中也有很多替代方案,能給予比印太經濟架構更明確的好處。」柯瑞柏進一步強調:「如果美國想迎戰或勝過中國的挑戰,那美國應要給比中國更強的承諾。」

《日經亞洲》分析,柯瑞柏上述談話代表著共和黨逐漸遠離前任總統川普(Donald Trump)提倡的「保守貿易政策」,並向當年前總統雷根(Ronald Reagon)的傳統自由貿易立場靠攏。

而戴琪對印太經濟架構的立場,不僅被反對黨所質疑,連民主黨內部也有人對這政策感到擔憂。現任參議院貿易、科技既運輸委員會主席(Senate Committee on Commerce, Science and Transportation)的民主黨參議員坎特威爾(Maria Cantwell)說:「我想知道,拜登政府是否有為美國增加海外出口的市場准入做出努力。」

坎特威爾希望戴琪能為她先前對「自由貿易協定為20世紀工具」發言澄清,並解釋為何印太經濟架構沒有一個專注打開市場的機制。戴琪對此則回應:「就只是個根據事實的發言。」她進一步解釋說自由貿易協定是美國在1980至2012年時常使用的手段。

除此之外,《日經亞洲》還提到專家對戴琪「新加坡行」的效果提出質疑。《日經亞洲》訪問一新加坡貿易諮詢機構「亞洲貿易中心」(Asia Trade Center)執行主任埃爾姆斯(Deborah Elms)說:「一般來說,當美國派遣如戴琪層級的官員訪問,應有值得新宣布、簽署或值得讚許的具體行動,但戴琪似乎在沒有任何具體成果的情況下進行訪問。」

埃爾姆斯又說:「戴琪此趟『傾聽行』,原先預計是在2021年底展開,然而當時因疫情取消並延後,現在已經好幾個月過去了,而亞洲國家所要尋求的是具體訊息、內容和行動。」

《霧谷晶策》認為美國目前在與中國爭取東南亞支持所做努力,遠遠比不上中國提供給東南亞各國。2021年12月當國務卿布林肯訪問東南亞國家時,即提出美國與東協峰會的構想。副國務卿雪蔓更是在華府召見東協各國駐美大使,當時規劃的態勢積極。不過,如目前看到的結果,2022年東協輪值主席國柬埔寨的外交部長,很明確地給了美國軟釘子碰。美國若想加強與東協的關係,還得多加努力。

《霧谷晶策》盤點中國在東協國家的努力,除2021年11月提升與東協關係至「全面戰略夥伴關係」外,經濟上在今年年初也已經讓中國推動多年的「區域全面經濟夥伴協定」正式上路實施。在加上中南半島越、柬、寮、泰、緬五國,政治上、外交上向來也都與中國維持友好關係。中國在所謂的「後院」東南亞,經營成果仍豐。

《霧谷晶策》分析東協各國中,新加坡算相對親美的國家,仍希望美國能夠重新加入「跨太平洋夥伴全面進步協定」(CPTPP)。新加坡禮貌上對美國推動的的「印太經濟架構」(IPEF)抱持開放態度,但別忘了星國是今年CPTPP的輪值主席經濟體,仍會續推CPTPP,處理英國、中國、台灣等入會申請。

IPEF著重在數位經貿、供應鏈韌性等議題,似乎不是東協國家的主要關切議題。如果美國無法讓東協貨物與服務銷往美國,獲取更多市場准入,IPEF或許無法滿足東協國家需求。

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責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航


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