相較中國三年對東協投資15億美元,拜登1.5億美元的「倡議」更顯小氣

相較中國三年對東協投資15億美元,拜登1.5億美元的「倡議」更顯小氣
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我們想讓你知道的是

雖不一定要在金額上計較,但差距太大只怕會讓東協覺得美國誠意不足。尤其,中國與東協的貿易總額,更達到東協與美國的2.4倍之多。一來一往,恐怕不會讓美國得分,而是讓美國鬧笑話。

拜登政府密集鋪路東南亞外交,美國東協峰會終登場

2022年5月12日、13日,美國總統拜登(Joe Biden)與東協10國裡的8位領袖齊聚華府,展開為期兩日的「美國-東協特別峰會」(U.S.-ASEAN Special Summit)。這峰會是拜登2021年1月上任後,首度與東協領袖親自實體會晤,對美國與東協關係具重大意義。

拜登政府上任後,派遣多位外交、國防高層訪東南亞多國。2021年5月底,美國副國務卿雪蔓(Wendy Sherman)曾先後訪問​​印尼、泰國和柬埔寨。7月底時,美國國防部長奧斯丁(Loyld Austin)先後拜訪新加坡、越南和菲律賓。8月時,副總統賀錦麗(Kamala Harris)也親自訪問區域內的新加坡、越南。

並且在8月份,美國國務卿布林肯(Antony Blinken)以線上方式,一連參加四個有關東協的外長級會議,包含「美國-東協部長級會議」(U.S.-ASEAN Ministerial Meeting)、「東亞峰會外長會議」(East Asia Summit Foreign Ministerial Meeting)、「湄公河流域之友部長級會議」(Friends of Mekong Ministerial Meeting)、「東協區域論壇部長級會議」(ASEAN Regional Forum Ministerial Meeting)。

拜登利用2021年10月底舉辦的第九屆「美國東協峰會』(U.S.-ASEAN Summit),確認雙方之後舉辦美國、東協的特別峰會。隨後布林肯和東亞助卿康達(Daniel Kritenbrink)也都在2021年底訪東南亞多國。2022年1月底,防長奧斯丁更「二訪」東南亞,拜訪新加坡、越南和菲律賓。

《霧谷晶策》自拜登政府上任後長期觀察下,拜登政府對東南亞各國展開「密集外交」,明顯展現重視東協的決心。

事實上,白宮2022年3月公布《印太戰略》(Indo-Pacific Strategy),全文提及東協(ASEAN)高達19次,次數之高甚於日本九次、印度九次、韓國八次、台灣八次。這顯示東協國家在拜登政府印太戰略,乃至外交政策上的重要性。

再者,若無意外的話,奧斯丁將在今(2022)年6月三訪東南亞,參加疫情後首度以實體方式在新加坡舉辦的「香格里拉對話」(Shangri-La Dialogue )。很有可能,屆時奧斯丁將藉此「多邊機會」,與各國防長展開雙邊或多邊會談,共同商討「抗中」對策,或藉此行訪問其他東南亞國家。

美國、東協深化合作,雙方11月預計成「全面戰略夥伴關係」

據白宮峰會後公布的「美國東協特別峰會成果清單」(Fact Sheet: U.S.-ASEAN Special Summit),美國在這次峰會向東協提出不少「好處」、深化多項與東協的合作。

成果清單稱:「美國和東協將在今日進入到基於美國《印太戰略》和東協《印太展望》(ASEAN Outlook of Indo-Pacific, AOIP)的『新時代夥伴關係』。建立在這觀念下,拜登宣布將投入1.5億美元(約新台幣44.6億元)的倡議。」

美國與東協各國領袖宣布《2022美國東協特別峰會聯合願景聲明》(ASEAN-U.S. Special Summit 2022, Joint Vision Statement)。雙方將致力於在今(2022)年11月舉行「第十屆美國東協峰會」(U.S.-ASEAN Summit),把現時的「戰略夥伴關係」,升級為有意義、實質性、互惠互利的「全面戰略夥伴關係」。這或許是白宮之所以稱雙方正式進入「新時代夥伴關係」的緣故。

《美聯社》(Associated Press)指出,拜登也藉機任命現任白宮國安會幕僚長亞伯拉罕(Yohannes Abraham)為美國駐東協大使。此前,大使一職已空懸超過五年,僅由代辦(chargé d’affaires)暫時兼任。

《聯合聲明》重申,東協與美國都致力於維護和促進東南亞的和平、安全與穩定,並根據國際法和平解決爭端,包括充分尊重法律和外交程序,不訴諸武力威脅或使用武力。

此外,在《聯合聲明》中,雙方也就俄烏衝突、緬甸動亂、北韓核武問題提出看法。不過,先前白宮印太政策協調官坎貝爾(Kurt Campbell)曾在峰會前提到,峰會有機會討論台灣議題,結果也未如預測般出現在議程上討論。

根據《紐約時報》(The New York Times),東協領袖們除了與拜登會晤外,也與賀錦麗、布林肯、奧斯丁、商務部長雷蒙多(Gina Raimondo)、眾議院議長裴洛西(Nancy Pelosi)、數位國會議員和商業領袖們會面。

峰會延期兩次終登場,數項爭議猶存

這次峰會盛大,雖對美國和東協關係有所意義,但峰會中仍有三個值得關切的焦點:

第一、東協10國僅有八位領袖參與。菲律賓因剛結束總統大選,現任總統杜特蒂(Rodrigo Duterte)進入看守階段,不方便出席峰會,而總統當選人小馬可仕(Ferdinand Marcos Jr.)尚未宣誓就任,也無法參與。另外,由於目前緬甸仍由美國不認可的軍政府掌權,因此未邀請緬甸的軍政府領袖代表參與。

第二,這次峰會原先應在2022年1月份或3月底登場,但當時卻因多個成員國表示不克與會而延後。《霧谷晶策》在先前的文章中,就對此議題深入探討。另外,3月底東協表態無法與會時,東協10個成員國中,有四國外長正在中國訪問。

第三,這次美國與東協特別峰會中一個重點則是「南海問題」。除美國外,許多東南亞國家對中國近年在南海的填海造陸、佈署軍事設施的舉動感到擔憂。《路透社》(Reuters)引述分析指出,儘管東南亞國家與美國在中國問題上有著某些共同憂慮,但考慮到自身與中國密切的經貿合作,以及權衡美國能提供的有限經濟利益,多數國家對靠攏美國仍保持謹慎。

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美國國務卿布林肯|Photo Credit: AP / 達志影像

美望東協共抗中俄,雙方立場仍分歧

首先,這場峰會前,外界認為峰會一大重點,可能針對此區域影響力逐漸擴大的中國。不過,若細看白宮公布的成果清單、雙邊聯合願景聲明,皆未提到中國。如同過去幾次美國與東協外長級會議和領袖峰會,也都未直接點名中國,不難看出雙方對中國的態度有所區別、分歧仍在。

不過,雖說美國或許難以在「中國問題」上與東協國家取得共識,但在強化美國與東協關係的目標上,卻沒有矛盾。這次峰會至少在象徵意義上,有一定程度推動雙邊關係的效益,實際上則要看拜登政府能否保持長期承諾,維持對東協政策的一致性。

其次,拜登政府若希望這次宣布1.5億美元的「倡議」,能打動東協各國家領袖的心,以達成拉攏東協抗中的目標,恐怕「誠意不足」。2021年11月,中國國家主席習近平就在中國與東協對話關係30週年的特別峰會上,宣布未來3年將提供東協高達15億美元援助,遠高於拜登宣布的1.5億美元。中國與東協在當時,也透過週年紀念慶祝氛圍機會,將雙邊關係升級為「全面戰略夥伴」。

澳洲雪梨智庫「洛伊政策研究所」(Lowy Institute)實力和外交計劃(Power and Diplomacy Program)研究員姵頓(Susannah Patton),5月16日在其智庫直屬媒體《Intepreter》撰文稱,這次拜登提出1.5億美元的新倡議相當普通,她也進一步指出,此次倡議中分配給海上合作的6000萬美元,遠不及之前4.25億美元「東南亞海上安全倡議」(Southeast Asia Maritime Security Initiative)。她指出,如同拜登2021年10月與東協視訊峰會中宣布1.02億美元一樣,美國對東協投資的金額都太低,更何況這金額還得分配到不同項目中。

姵頓更大膽直言,這次峰會雖然順利進行,但內容差強人意。整體來看,他認為美國與中國的東南亞影響力競賽上,次序落後給中國。而這次峰會平凡的結果,更顯示美國低估自身正以飛快的速度輸掉這場競賽。她指出,美國未來必須拿出比這次峰會更多誠意給東協國家,以扭轉在此區域不利的發展趨勢。

再次,中國過去13年以來,都是東協最大貿易夥伴。2021年雙邊貿易總額更高達約8782億美元,創下歷史新高。相較之下,由美國貿易代表署最新資料顯示(更新至2020年),美國與東協間的貿易僅有約3622億美元。更別說2021年11月正式簽署的《區域全面經濟夥伴協定》(RCEP),再進一步對東協和中國等國家的區域經貿進一步整合,使合作更加緊密。

另在烏克蘭問題上,美國顯然和東南亞國家立場不一。多數東南亞國家在俄國入侵烏克蘭後,並未公開強硬譴責侵入者俄羅斯。迄今為止,東協國家中,也僅有印尼和新加坡公開譴責俄國,但兩者對俄譴責強硬程度也有別於美國與西方國家。

在這次《聯合聲明》中,能看出美國與東協立場的差異。《聯合聲明》對烏克蘭問題僅稱:「美國和東協重申對『主權、政治獨立和領土完整』的尊重,呼籲遵守《聯合國憲章》和國際法。」、「呼籲加速對烏克蘭境內需要的人民提供安全、快速且無障礙的人道救援。」從這些內容可看出,雙方明顯對俄烏議題不同調,因此內容僅有「基本盤」,未直接譴責俄國,僅支持「即刻停火」、「人道救援」等。

《霧谷晶策》分析拜登這次宣布幾項美國與東協合作方案,以及這些倡議是否真能在東南亞國家落實,皆有所保留。這些項目包含雙方將致力合作的高標準、透明、低碳和氣候變遷的基礎建設。然而,這些標準對仍處「開發中」的東南亞國家,恐怕仍非各國利益的優先事項。

不過,除上述提到項目外,美國就供應鏈、科技創新、海上合作和貿易便利化的合作,應能有效加強雙邊的實質合作,且是東南亞國家感興趣的領域。唯獨缺乏增加東協貿易銷往美國的市場准入機制,必讓東協感到失望。

《霧谷晶策》擔憂美國對東協提出的誘因不足,或難以鼓勵東協轉向與美國多合作。國際關係之間講求的是實質上的利益共享。當習近平已提出三年15億美元對東協的投資,拜登卻提出只有十分之一的1.5億美元,更顯小氣。

雖不一定要在金額上計較,但差距太大只怕會讓東協覺得美國誠意不足。尤其,中國與東協的貿易總額,更達到東協與美國的2.4倍之多。一來一往,恐怕不會讓美國得分,而是讓美國鬧笑話。更遑論中國與東協關係僅卅年,而美國與東協卻已近半世紀。

《霧谷晶策》最感意外地是美國總統拜登或副總統賀錦麗,居然未善用如此大好機會,與到訪的東協八國領袖,進行一對一的雙邊峰會。身為特別峰會東道主,如果讓八位貴賓遠道而來,如果只為了發表事先擬定好的聯合聲明,隨後再進行大合照機會,那就有些浪費八位領袖對美國展現的善意。

雙邊峰會是美國加強與親美國家交情,同時對中立國家展現善意、對反美國家招手各個擊破的最好機會,但拜登政府卻沒這樣做,實在令人匪夷所思。

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責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航


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數位發展部數位政府司司長王誠明。

那政府是從什麼時候開始數位化的呢?源頭可以追溯到1998年時推動的「電子化政府計畫」。長期投身電子化政府計畫的規劃與推動的數位發展部數位政府司司長王誠明回憶道:

「那時政府發展許多大型網路、服務資訊上網等基礎建設,並將戶政、地政等民生領域的人工服務流程優化為電子化的線上服務,過程累積了不少可應用的資料庫及大型資訊系統;到了2017年,安全傳輸、資訊分析整合等技術也漸漸成熟,國內外都意識到『資料』是提供服務的重要元素,於是政府便開始更著重於資料的分析與應用。」

從那時起,政府秉持著讓民眾參與政府運作的開放精神,展開「服務型智慧政府推動計畫」,以民眾關切議題的數位服務為優先項目,透過開放高應用價值資料與即時分析技術,提供民間資料應用的空間,或是由機關主動開發相關服務,不只對外增強政府的公共服務能力,對內也改善民主治理的運作機制,回應整體社會的數位化需求。

資料運用思維轉變:「資料治理」作為政策發展方針

王誠明司長特別強調,雖然電子化政府與智慧化政府乍看都是透過電子產品及數位技術加速政府服務,但在執行思維上卻有根本性的差別。傳統的政府服務多半從「公共事務管理」的角度思考,例如報稅、戶政、地政等,都朝向便於管理者管理的角度去開發;但在智慧化政府的發展觀念中,政府反而會站在民眾的角度思考,利用資料開放與分析技術等方式,鼓勵公私單位開發更多數位服務。例如過去政府開放實價登錄、公車路線、空氣品質等即時資料,衍生出實價登錄地圖、台北等公車等多元應用的APP,這些都是透過資料治理來滿足民眾生活需求的最佳範例。

隨著資料治理概念的深化,臺灣Open Data的服務也逐漸成熟,甚至在英國開放知識基金會(OKFN)的開放資料國際評比中獲得世界第一的殊榮。於是2015年,國發會從「賦權」概念出發、強調資料作為精準數位服務的基礎,打造「數位服務個人化」(MyData)資料自主服務,以「民眾自主決定資料如何使用、給誰用」的核心精神,打開政府服務的里程碑。

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Photo Credit:數位發展部「個人化資料自主運用(MyData)」網頁
My Data服務平台。

在過去,若民眾要到銀行辦理開戶或貸款等業務時,會因需要出示相關證明,所以得耗費許多時間往返機關與銀行辦理。如今透過MyData平台,辦理者經過不同等級的身分驗證後,就能即時將指定資料傳輸給指定機關,而且過程中民眾也可以隨時追蹤,知道資料傳到什麼地方、被誰使用;倘若資料不慎被盜用,民眾也能第一時間收到簡訊和Email通知來即時處理。

MyData平台的服務不只強化食醫住行育樂等民生領域的數位服務,王誠明司長也說,當中央與地方整合成熟之後,也希望跨足私部門,從監管力道強的金融產業開始,漸漸延伸至監管力道較弱,卻與民生息息相關的產業(如醫療),甚至期待在最終階段引入AI服務,落實資料智慧應用。舉例來說,未來民眾失業時只要告訴政府「我失業了」,MyData平台就能主動查詢、分析民眾同意開放的資料,藉由資料彙整及AI分析的智慧服務,主動回饋民眾如何申請補助、提供就業輔導等個人化建議。

由內而外深化數位治理,組織再造迎擊轉型挑戰

當政府則從「資料」的角度出發,打造新型態的公共服務模式時,「資料」不只化身為政府或企業組織間最珍貴的資產,也成為一切數位服務發展根基。不過,成千上萬的資料該如何妥善的管理、安全的傳輸、合法的應用,也成為智慧化政府發展過程的關鍵課題。對此,王誠明司長也坦言,這正是政府在轉型過程中面臨的三大挑戰:機關本身思維與行事風格的轉變、跨機關間資料傳輸的法律規範適用性,以及資料本身的個資保護問題。

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政府數位治理的三大挑戰:機關思維的轉變、資料傳輸的交換、隱私與方便的平衡。

所以如今政府透過組織再造,成立位階更高、權責更集中的「數位發展部」,把過去可能分別是通傳會、經濟部、國發會資管處、行政院資安處在做的事情重新整合,回應這些轉型過程中跨機關、跨領域的複雜問題,讓轉型過程中無論公私部門都有可以共同討論、解決問題的夥伴。

「數位轉型其實是一個持續的過程,它不是像轉骨一樣瞬間。它是一個持續的滾動調整,根據社會需要和當下技術,讓服務做得更好。」

王誠明司長也說,正因轉型是漫長的過程,所以數位發展部的角色就是在調整過程中能靈活運作、協調合作的機關,讓無論技術、制度、法律等層面的政府服務都能與資安會緊密結合,正確導入數位治理制度,落實資安與個資保護。

持續落實、不斷提升:數位治理永無止境

最後,王誠明司長也強調,深化數位治理不只該思考如何運用數位服務提升機關效能,也包含怎麼找出社會中沒能力使用數位服務的人,並給予幫助。若要達成這樣的目標,倚靠的就不只是技術成長,還包含整體數位環境的建置。仔細觀察臺灣社會近年的轉變,就能發現不少相似的痕跡──越來越多的數位服務不只作為應用的工具,深化公共服務效率及公民參與的可能性,還能打破傳統框架,成為新興的溝通媒介,建立公私部門之間不同的協力模式;更甚至我們還能從視訊看診、健康存摺等疫情應對措施中學習,也相信未來國家再度面臨困難或風險時,在數位治理的增能之下,可以更快速的恢復,並透過完善的數位工具解決難題,從中學習並不斷的強化精進。

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