認為美國能靠「印太經濟架構」填補戰略缺口,顯然是過度樂觀了

認為美國能靠「印太經濟架構」填補戰略缺口,顯然是過度樂觀了
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目前看來《印太經濟架構》是相對鬆散的經貿合作機制,目的是為了吸引更多印太國家加入架構,制定供應鏈上的標準,未來長期將有別於中國供應鏈的標準,以利美國與中國結構性的競爭,並非傳統定義的自由貿易協定。

填補印太「戰略缺口」,美印太經濟架構挑戰重重

美國總統拜登(Joe Biden)於2022年5月23藉訪日機會,在東京正式公佈外界期待已久的《印太經濟架構》(Indo-Pacific Economic Framework, IPEF),包含美日韓等,共有13個創始成員國;隨後,斐濟也在5月26日宣布加入,成為第14個會員國,同時也是太平洋島國中第一個加入的國家。

拜登最早於2021年10月線上舉行的東亞峰會(East Asia Summit),向外界提出《印太經濟架構》的概念。這項經貿倡議主要是為了填補川普(Donald Trump)政府2017年退出《跨太平洋夥伴協定》(當時稱TPP,現為CPTPP),讓美國在與亞洲經貿整合留下的戰略缺口。

不過,若以為美國能輕易達成上述目標,那就過度樂觀了。

根據美國貿易代表署(Office of United State Trade Representative)所公布的《印太經濟架構》內容,窺知這經貿倡議聚焦在四大主軸,包含:「貿易」、「供應鏈」、「 乾淨能源和減碳以及基礎建設」、「稅收和反貪腐」。這次公布的內容,也跟過去幾個月外界預期的內容相差不大。

從公布的內容以及過去美方官員對《印太經濟架構》的解釋,美國推動《印太經濟架構》猶有不少挑戰需克服,更別說這次的簽署只是各方同意就架構主軸展開討論。未來仍需時間和精力協商,展開後續談判。

印太經濟架構的難題,東南亞國家興趣缺缺

首先,這次簽署加入《印太經濟架構》的13國中有11國都是《區域全面經濟夥伴》(Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP)的成員國。有別於RCEP,IPEF並無傳統經貿協議提供「降低關稅」和「市場准入」。這對這些參與RCEP並收到實質利益的國家來說,IPEF缺乏上述兩項內容,讓東南亞國家興趣缺缺。

美國商會(U.S. Chamber of Commerce)亞洲副主席(vice president for Asia)佛里曼(Charles Freeman)接受《政客》(POLITICO)採訪時說:「我現在還沒辦法回答這個問題,就是到底這些開發中國家能從中(指印太經濟架構)得到什麼?因此,我們需要觀察在沒有更多好處的前提下,這些國家能走多遠。」

雖然拜登政府稱《印太經濟架構》的設計,之所以有別於自由貿易協定,是為了要解決其他如供應鏈或基礎建設等,可能會提高障礙的架構,但密切關察拜登政府經貿政策就得知,《印太經濟架構》未包含降低關稅與提供市場准入,一方面是由於美國國內政治和經濟考量外,另一方面則是拜登政府本身就不偏好傳統經貿協議路線。

拜登競選時就曾說,美國不會簽訂新的貿易協定,而貿易代表戴琪(Katherine Tai)不久前在國會聽證會上,也表示自由貿易協定已經「過時」了,稱自由貿易協定為「20世紀的工具」(20th century tool)。

其次,細看《印太經濟架構》主要項目,包乾淨能源、減碳、稅收、反貪腐等主要項目,這些皆非東協開發中國家最想要與美國深化合作的主要項目。更別說這些項目美國都希望追求「高標準」。根據《金融時報》(Financial Times)報導,為吸引更多盟友參加,美國更是在公布《印太經濟架構》前夕修改聲明稿的用語。

若美國希望追求的項目,並非東協國家渴望與美國深化合作的優先事項,那豈不是要東南亞配合美國的利益,在得到有限利益前,先加重自身的負擔嗎?另外,拜登政府雖稱印太經濟架構較傳統貿易協定談判,更為自由且有彈性,能挑選各國有興趣的領域談判。若東南亞國家只談判這些無意願且收益甚小的議題,協商過程恐怕難上加難。

現任英國倫敦智庫《國際戰略研究所》(Insternational Institute for Strategic Studies, IISS)新加坡辦公室主任考伯垂(James Crabtree)日前接受《CNBC》採訪時,更一針見血指出:「美國正提供一個只有痛苦但沒有收穫的印太經濟架構。」他分析道:「東南亞國家要的是與美國一個大的貿易協議,就算這項架構最後談判成功,對東南亞國家來說也只是「半個最佳選擇」。」

再者,更自由化與彈性化也有缺點。《印太經濟架構》的簽署成員國,實質上尚未達成任何協議,必須在美國與各成員國協商四大領域的內容後,才進入談判。談判取得共識後,才會有真正的「協議」。可預期的是,包含協商和談判在內,過程至少要一年多的時間。更別提拜登政府尚未明確指出,會與各國分別在《印太經濟架構》四大主軸中的哪一項,展開協商和後續談判。

至於台灣為何沒被納入《印太經濟架構》?最主要原因是美國不希望這架構,在東南亞國家眼裡看起來像「反中經濟架構」,而對此卻步。因此,對美國來說,若要最大程度拉攏在經貿上與中國關係密切的東南亞國家,最好的方法就是不納入台灣,讓《印太經濟架構》的反中觀感降低,促使更多東協國家參與。

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四方安全會談峰會:宣布500億美元印太基建投資案、加強海上合作

2022年5月24日,美、日、印、澳四國領袖齊聚一堂,舉行「四方安全對話」(Quad)領袖峰會。與會者除美國總統拜登外,還有主辦國日本首相岸田文雄、印度總理莫迪(Narendra Modi),以及甫完成宣誓就職的澳洲新總理艾班尼斯(Anthony Albanese)。


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