違章工廠、豪華農舍、太陽能光電板……消失的農地,我們還能挽回嗎?

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Photo Credit: 鄭又誠

我們想讓你知道的是

能源是驅動經濟發展的重要引擎,工廠是創造產業價值的關鍵核心,兩者肩負的重擔及角色,舉足輕重。但總不能以農種光電、以農蓋工廠,卻忽略了農地的存亡,在政策上顧此失彼。

文:鄭又誠

根據農委會的資料統計,台灣糧食自給率從74年達56%,到2020年僅剩31%,換言之,台灣約莫有七成糧食需仰賴進口。今(2022)年俄烏戰爭及疫情肆虐,加上全世界30幾個國家陸續採取措施限制肥料出口等糧食保護主義措施等影響下,台灣短期雖不至有糧食危機,但持續的斷鏈及通膨,甚至是兩岸未來可能的軍事衝擊,糧食安全勢必將是個嚴峻且值得深思的議題及考驗。

提到糧食安全,直觀聯想就是農地。在台灣,農地不僅是提供糧食的根本來源,也是高度敏感的政治議題。因為,現階段的農地不單是農民的生財工具,更是許多綠能、工廠業者競相爭食、圈地的大餅。而這一切,要從2000年1月4日行政院通過修正《農業發展條例》之前說起。

農地為什麼如此失控

2000年前,因農民以農地向農會申請貸款,造成許多農會信用部逾放比超過20%,再加上當時地方政治派系把持農會,並視其為金脈,造成農會呆帳日益攀升,衍生金融風暴危機。

於是,在政客及既得利益者的遊說下,藉由「農業發展修正條例」的修法,提出「興建農舍」、「放寬土地分割限制」,及「開放農地自由買賣」等方式來解套,以放寬買賣市場並提升農地價格。這種修法看似解決短期的金融問題,卻因忽視長期土地使用政策,惡果也隨之而來。

由於法律的寬限,加上各方不斷的土地炒作、惡質仲介及掮客的鼓吹下,使得假老農開進口車領取每月7000元老農津貼及每年兩期的休耕補助、農地總量大量流失16萬公頃,以及台灣的農地為全世界最貴等亂象就此衍生(根據《蘋果新聞網》2016年資料顯示,當時台灣最貴的農地每公頃約4882.6萬元,與世界各國比較,為日本的14倍、為美國的157倍、為澳洲的751倍)。

另一方面,在建商及仲介的利誘下,農地隨處興建的民宿、土雞城、餐廳,甚至是工廠衍生的污染,座落及漫流於田野間,不僅影響食安,更甚者重金屬如鎘、鉻等的廢水,亦使良田不復其返。自此,農地不再是有心務農人的生產根本,而是許多人退休後,不求生產價值之消費行為及田園生活。

在不斷買賣造成土地飆漲的循環下,想務農的青年因資金不足買不起農地,過去把農地賣掉的農民,也因土地不斷轉手翻漲,無法購回農地,自此與家鄉失去連結。

農地消失的真相

農委會統計,在完全不仰賴進口的狀況下,為維持國人每天基本熱量及營養,台灣必須有74萬至81萬公頃之農地。然而,打著國家重大建設旗號的區段徵收、都市計畫允許宗教團體申請檢討變更為宗教專用區、非都市土地開發制度許可農地變更休閒設施、高爾夫球場等,在在加速農地以平均每年3000多公頃的速率在大量流失。

令人難過的是,不僅是農發條例及區域計畫法產生問題,整體政策取向,更迫使農田加快消失。

能源政策的推動與扭曲

根據經濟部「能源統計手冊」,2020年台灣能源總供給量,有97.78%需仰賴進口,加上國內廢核政策的推動下,綠能儼然是能源轉型一個重要途徑。為使行政院能在2025年達到20億瓦發電目標,業者舉著乾淨大旗進駐農地、魚塭瘋狂種電。

依據農委會2020年資料統計,全國已變更種電的面積,及使用660m2以下農田的種電面積,再加上審核中申請農地種電面積,三者面積合計高達2600多公頃。即使農委會於2020年7月7日宣示修正「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」來杜絕此一歪風,但對於過往農田濫用的事實仍無法溯及既往。

違章工廠的起因與大赦

參考地球公民基金會資料顯示,全台農地上違章工廠的數量,對農委會或經濟部而言莫衷一是,目前仍是個謎。除了彼此間對工廠的定義不同外,其統計的方式亦有所殊異。

農委會係透過衛星雲圖,凡非屬農舍或供農業使用的工廠,皆以疑似違章工廠而論,所以在2018年資料統計中,全台共計13萬5千家違章工廠,使用農地面積約1.4萬公頃;至於經濟部則是透過「工廠」名詞的定義,來限縮其數量,以至於過去經濟部推估違章工廠的數量與農委會大相逕庭。

農地上長了許多工廠
Photo Credit: 鄭又誠
農地上長了許多工廠

至於農地違章工廠的起因,係59年美國對日本金屬加工業,進行出口限額管制而生。日本為因應此一衝擊,加上台灣當時有65%的廠商來自日本,因此將台灣視為國外生產重要基地。隨後,1972年台灣政府為縮小貧富差距,推動小康計畫,喊出「客廳即工場」口號,加上石油危機,使得日本不斷將許多製程外包給台灣,以降低成本及分散風險。

1974年,政府為因應大量之訂單,因此法令鬆綁,將加工區內30~50%產品製程交給加工區外的家庭、豬舍甚至是違章工廠,種種背景因素及現況誘因,造成農地上長滿了違章工廠。

2002年經濟部制定《工廠管理輔導法》,期間分別於2010年起修正開放違章工廠納管,然成效不彰,所以又分別於2014年及2019修法放寬納管期限及條件,合計三次修法展延。

以2019年修法為例,對於2016年5月19日以前既有低污染未登記工廠,可透過「納管」、「取得特定工廠登記證」及「變更地目」等三階段來就地合法,並排除《國土計畫法》第38條之適用。至於2016年5月20日後新增的違建工廠,採取停止供電、供水甚至是強制拆除方式來處理。但對中、高污染工廠違法占用農地而言,「工廠管理輔導法」雖規定有輔導其遷廠、轉型、關廠等作法,但卻沒有訂定期限,因此屢遭質疑執法之決心。


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本文章內容由「王道銀行」提供,經關鍵評論網媒體集團廣編企劃編審。


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