「印太經濟架構」成為美國印太戰略抗中最前線?實際力道恐怕不如預期強硬

「印太經濟架構」成為美國印太戰略抗中最前線?實際力道恐怕不如預期強硬
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IPEF被視為美國為彌補退出CPTPP之空缺而建立之架構,也在本次拜登亞洲行扮演重要角色,但它與CPTPP和RCEP有什麼不同,學者專家們又是如何看待IPEF對印太戰略的影響和台灣在其中的角色呢?

文:林煉凱(財團法人智庫研究助理)

美國總統拜登(Joe Biden)此次亞洲行重點係於重申對印太區域盟友的支持,經濟上藉由建立「印太經濟架構」(IPEF)加強與印太區域國家的供應鏈合作;另透過「四方安全對話」(Quad)深化與日本、印度及澳洲的軍事合作,分析顯示美國計劃將IPEF做為與印太區域盟友的供應鏈與戰略合作基礎,以試圖脫鉤中國供應鏈及增強印太區域合作。

台灣大學政治系教授楊永明指出:「去年以前的印太戰略缺乏經濟戰略架構,促使美國印太事務協調官坎貝爾(Kurt Campbell)認為美國有必要與印太區域國家建構更為實際的合作,進而確立IPEF的建立。」

拜登政府的印太戰略奉行多邊主義,惟多邊主義之下盟國的意見極其重要,美國現階段為吸引印太區域國家加入由其主導的IPEF,在抗中意圖上仍未過分展現,也係為何美國否定台灣加入IPEF的可能性。拜登此次訪問日韓之際雖打破慣例未訪中國,卻於訪亞洲前與中國國家主席習近平通話,可解讀為美國於美中競爭之間建立一道護欄,在印太合作之餘仍盡量避免過度刺激中國。

首先,本文將針對IPEF的架構進行評析,將IPEF與「跨太平洋夥伴全面進步協定」(CPTPP)及「區域全面經濟夥伴協定」(RCEP)進行比較;第二部分將針對印太區域國家對IPEF之看法進行摘整;第三部分則評析IPEF與Quad和印太戰略之連結;最後則針對未來展望進行簡析。

IPEF之基本架構及比較IPEF、CPTPP與RCEP之異同

根據白宮對於IPEF的說明指出,其目的係於建立一個「自由開放、高度連結、繁榮、安全與具備彈性的印太地區」,此與「美國印太戰略」之理念訴求相符,另相較於CPTPP追求亞太的區域貿易自由化理念,IPEF明顯更趨於政治化,以政治結合供應鏈合作之方式深化與成員國的關係,且「經濟架構」一詞意味IPEF已非單純以經貿合作做為考量,背後意涵更為趨向各國間的政治合作,試圖深化各國在該架構內之連結。

IPEF主要係由四大框架組成,「公平且有韌性的貿易」、「強化供應鏈」、「基礎建設與脫碳」以及「稅收與反貪汙」,透過四大框架標準檢視及規範各成員國。

其中,除了「公平且有韌性的貿易」與CPTPP主張之核心理念相似外,其他三者較非CPTPP所倡議之原則重點,尤其普遍受外界認為最具代表性的「強化供應鏈」,更被視為美國欲深化與印太國家的合作藉以脫鉤中國供應鏈。

中華經濟研究院WTO及RTA中心副執行長李淳表示,美國自從對中國發起貿易戰以及新冠疫情重創經濟後,致力於改善關鍵物資供應鏈及經貿過於倚賴中國所衍生的問題,關鍵物資多為半導體、電動車使用之高效能電池、關鍵礦物(如稀土)與其他戰略物資,因此,建立IPEF更傾向於建立排除中國之供應鏈,為美國及印太區域國家進行供應鏈重組,其中特別注重於高端科技的供應鏈,並透過深化與印太各國間的合作,將合作關係外溢至其他領域。

經濟規模方面,根據美國彼得森國際經濟研究所(PIIE)研究報告指出,IPEF成員國的GDP加總佔全球GDP的40%,超越RCEP佔全球GDP的31%且大幅領先CPTPP的13%,經濟規模為三者之最。

然與IPEF不同,CPTPP和RCEP為多邊貿易協定,並非一個具高度政治整合的合作架構,核心目標主要係透過削減關稅加強成員國之間的經貿合作,惟CPTPP對勞工權益、環境保護及保護智慧財產權等有所規範,強調成員國間進行經貿合作時須遵守協定內之相關規定,反之,RCEP在諸多標準及規範上較無限制,致使RCEP得以吸引更多國家加入,尤其以部份東協國家最為明顯。

IPEF在多項規範上則比CPTPP更為嚴謹且更具專一性,納入碳排限制以規範成員國的碳排放量,此舉有助於乾淨能源及綠能產業的發展,也更聚焦於數位產業發展與高端科技產業的合作。分析三者後可得知,IPEF比起CPTPP及RCEP更重「質」,藉設立規範與高度政治化以深化成員國供應鏈合作的緊密程度;RCEP則偏好以「量」為主要考量,透過消除關稅壁壘廣納成員國以擴大貿易規模。

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2019年的CPTPP領袖會議

由於IPEF現階段內容較不明確,除四大框架外目前尚未訂定涉及關稅調降的措施,對於各國的經貿發展目前尚無觀察出具特定優勢。由此可見,IPEF的建立目標較不以減免關稅為主,主要係透過架構內的其他規範促進成員國間政治與供應鏈的合作。

政治大學政治系教授盧業中則認為,相較於CPTPP與RCEP,IPEF在某程度上與「一帶一路」更趨相似,皆係透過政治引領成員國間的合作,但IPEF的質量則更為精細,較專注於特定產業如數位及綠能的發展。楊永明教授則認為,IPEF絕不可能類比CPTPP或RCEP,因IPEF在供應鏈重組與產業合作上更具計畫性。

美國在退出CPTPP之際,若欲抗衡中國主導之RCEP或「一帶一路」,勢必需建立另一項經濟架構以吸引印太區域國家加入,藉經貿合作強化印太戰略的經濟基石,且中國已於去年9月提交申請加入CPTPP,未來若順利加入將增加中國於印太區域的經貿影響力,因此,美國急需建立IPEF以重申對印太地區經濟與戰略合作的重視,以補足其退出CPTPP的空缺。

IPEF

CPTPP

RCEP

合作種類

區域架構
(framework)

多邊貿易協定
(agreement)

多邊貿易協定
(agreement)

合作目的

強化供應鏈重組

消除關稅障礙

消除關稅障礙

主導國家

美國

日本

中國

GDP佔全球比例

40%

13%

31%

相關規範力道

參與國

美國、日本、南韓、印度、汶萊、印尼、馬來西亞、菲律賓、新加坡、泰國、越南、澳洲、紐西蘭(13)

日本、汶萊、馬來西亞、新加坡、越南、澳洲、紐西蘭、加拿大、墨西哥、秘魯、智利(11)

申請中:中國、台灣、英國

中國、日本、南韓、汶萊、柬埔寨、印尼、寮國、馬來西亞、緬甸、菲律賓、新加坡、泰國、越南、澳洲、紐西蘭(15)

三項皆參與國

日本、汶萊、馬來西亞、新加坡、越南、澳洲、紐西蘭

各國對IPEF之立場與觀點評析

以本次拜登首度的亞洲行,得以顯示美國對日韓兩大印太盟國的重視。日本首相岸田文雄早已表示,日本將持續深化與美國的合作關係,且成功大學政治系副教授王宏仁判岸田政府將延續前首相菅義偉與安倍晉三對美中的外交政策。南韓方面,對比前總統文在寅,尹錫悅政府將更深化與美關係,但在強化美韓同盟之際也不疏離中國。

藉由日韓兩國加入IPEF可分析出兩國正逐步尋求與中國供應鏈脫鉤,在深化與美關係的同時仍與中國保持互動與經貿合作,但相較於多數韓國學者對加入IPEF多持正面態度,部分日本學者則認為現階段IPEF較為空泛,對於許多確切的合作內容尚未具體。


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