雪蟹爭議:因螃蟹而起的外交風暴,將對歐盟與挪威關係造成什麼影響?

雪蟹爭議:因螃蟹而起的外交風暴,將對歐盟與挪威關係造成什麼影響?
Photo Credit: Reuters / 達志影像

我們想讓你知道的是

歐盟在回應挪威時,一方面考量經濟利益和外交關係的拿捏,另一方面又因為漁業政策和外交政策相互重疊,使得歐盟無法制定統一的行動準則。

文:林威全(國立臺灣大學政治學研究所碩士班)

一般而言,挪威雖然並非歐盟成員國,但挪威與歐盟彼此間卻有很深厚的合作基礎,挪威更是被視為與歐盟關係最為密切的非成員國,然而自2013年起,雙方卻因為一起捕撈雪蟹的漁業問題,而引發一連串的法律攻防和外交齟齬。

挪威漁業部長認為漁業是挪威重要的歷史傳統,更明白宣稱:「挪威絕不會放棄任何一隻雪蟹」,悍然與歐盟對槓,另一方面,歐洲議會和執委會成員也不落下風,指控挪威的行為已違反了國際法,並且嚴重侵害歐盟成員國和公民的利益。

當前歐盟與挪威的狀況讓人不免想起1971年、1974年,冰島也曾因為漁業爭議向英國發起「鱈魚戰爭」,一件相對利害關係較小、不涉及政治敏感的議題,最終卻上升成為雙方僵持不下的外交爭議。

為什麼一隻螃蟹造成歐盟和挪威這對好友爭鋒相對?雙方的立場與利益何在?雪蟹爭議又對歐挪雙邊關係造成什麼影響?本文首先梳理事件背景與相關歷史脈絡,並闡述歐盟與挪威各自的主張,最後聚焦分析歐盟決策如何使漁業問題成為無解的外交問題,以及歐挪雙邊關係的微妙變化。

雪蟹爭議介紹

儘管歐盟與挪威間的爭議是關乎於漁業捕獲的問題,但雙方爭執的核心是圍繞著《斯瓦巴條約》(Svalbard Treaty)展開的,因此有必要在此先解釋該條約的內容。

斯瓦巴群島位於挪威北方約650公里,在一次大戰前由於該島的主權地位不明,因此各國在1920年於巴黎簽署《斯瓦巴條約》試圖釐清相關爭議。在該條約中,第一條承認了該島完整且絕對的領土主權屬於挪威,但其中有幾項條約特別值得注意,第二條中要求挪威必須保護鄰近區域的生態,在第三條要求挪威應對各國公平開放斯瓦巴領海貿易及漁業,在第八條中要求斯瓦巴群島的稅收應與挪威本土有所區隔。

但是由於《斯瓦巴條約》距今已有百年歷史,從當今國際法角度而言,當時的法律用詞不夠嚴謹,存在不少模糊空間。

首先,條約中在界定地理範圍時使用「領土」(territories)一詞,但究竟所謂受到條約約束的「領土」範圍有多大?挪威的認知是僅包含斯瓦巴群島領土及向外延伸12海浬之領海(territorial sea),歐盟則認為應包含200海浬的經濟海域。

其次,雖然陸續簽署此條約的國家包含目前27個歐盟成員國,但歐盟本身並非《斯瓦巴條約》的締約國,故歐盟無適當的法人格可在國際法院提起訴訟。

回到事件本身,雪蟹爭議要從1996年說起。由於氣候變遷之故,科學家觀察到原產於西大西洋的雪蟹,從1996年以來大量出沒在斯瓦巴群島附近的巴倫支海(Barents Sea)東部,儘管雪蟹是一強勢外來種,恐對當地的原生種造成威脅,但對挪威而言,卻對雪蟹的出沒感到喜聞樂見,原因是雪蟹不僅數量相當之多,也具有可觀的經濟價值。

不過挪威政府目前基於環境保護的理由,對雪蟹捕撈設有配額限制,在2020年共捕撈4451噸,總價值為2800萬歐元,2021年因為雪蟹族群數量增加,故配額放寬至6500噸。

2013年起,歐盟成員國(主要是拉脫維亞、波蘭、西班牙)也開始在斯瓦巴群島附近捕撈雪蟹,一開始雙方還相安無事,直到2015年時挪威政府宣布除非獲得挪威官方許可證,否則任何人皆不得在該海域捕撈漁獲,但令歐盟不滿的是,挪威僅將捕撈許可證頒發給挪威漁民(後來還包含俄羅斯漁民),排除了歐盟成員國的捕撈權。

挪威的理由是,此處屬於漁業保護區,管轄權由挪威專擅,因此誰能獲得許可證由挪威政府說了算。所謂漁業保護區是1977年時挪威以環境保育為由,在斯瓦巴群島設立200海浬的區域,美其名是生態保護,但其實挪威只是在規避使用「專屬經濟區」的名稱,避免違反國際公約,儘管歐盟對挪威設立漁業保護區的行為有所保留並未正式承認,但一直以來挪威仍自行其是,以漁業保護區之名享受專屬經濟區的權利。

歐盟與挪威各自的主張

事實上,雪蟹爭議牽涉的不僅是雪蟹捕撈的權益,也包含歐盟成員國能否在斯瓦巴群島捕撈其他漁獲,乃至於未來此區域的天然資源開發,如天然氣和石油等,甚至於關乎到歐盟在北極海區域的話語權,因此歐盟有強烈的動機妥善解決雪蟹爭議。

由於歐盟與挪威間存在漁業協定,因此歐盟在2017年邀請挪威,以非正式會議的方式處理雪蟹配額問題,挪威在會中提議以500噸的雪蟹配額交換歐盟其他漁業配額,但歐盟認為依據1920年簽署的《斯瓦巴條約》第三條之規定,此區域應平等開放給周遭國家,挪威並不享有專屬性的捕撈權,一旦接受挪威的提議,形同承認挪威享有斯瓦巴群島周遭海域的管轄權,將使歐盟在談判中處於不利的地位,因此最終雙方在此次會議不歡而散,問題未獲解決。

2017年,歐盟決定自行頒發許可證給成員國,20艘來自歐盟成員國的漁船逕行到斯瓦巴群島捕撈雪蟹,挪威海岸巡守隊於是以違反捕撈令為由,逮捕了拉脫維亞的漁船。當拉脫維亞漁船公司在挪威上訴到最高法院後,挪威最高法院在2019年作出最終判決,認定拉脫維亞漁船公司敗訴,挪威的捕撈禁令並不違反《斯瓦巴條約》;此外,挪威的漁業部長也聲明:「挪威絕不會放棄任何一隻雪蟹」。

面對挪威強硬的回覆,歐盟要求挪威應遵守《斯瓦巴條約》,並堅持自己有權頒發捕撈雪蟹許可證,但此舉卻讓挪威感到甚是不快而拒絕與歐盟進行談判。

挪威強硬的態度,歐盟依舊堅持自己捕撈雪蟹的權利,持續頒發許可證給成員國,此外,歐盟駐挪威大使也在給挪威外長的外交節略(note verbale),表達對挪威行為的不滿和指證其違反《斯瓦巴條約》。

首先,歐盟強調挪威應遵守國際公約,挪威單方面在斯瓦巴群島劃設專屬經濟區的行為並不被國際法承認;其次,挪威只將許可證頒發給挪威和俄羅斯的行為,已經對其他締約國(在信中指歐盟成員國與英國)造成歧視,故傷害到條約第三項的公平原則。

第三,由於雪蟹是當地的外來種,可能有破壞環境之虞,挪威應允許歐盟科研船在此地進行生態調查,另外歐盟也指責挪威對雪蟹過度捕撈的行為恐造成環境衝擊,不符合條約第二條中應盡保護環境之責的規範。第四,歐盟不承認挪威最高法院的判決,其判決對歐盟不產生拘束力。最後,歐盟仍希望挪威回到與歐盟之北極海合作架構,依法行事。

而挪威面對歐盟的指控,首先提出,基於聯合國大陸棚界線委員會(CLCS)的調查,斯瓦巴漁業保護區坐落於從挪威本土延伸出去的大陸棚之上,加上雪蟹符合《聯合國海洋法公約》第77條中「定居種生物」(sedentary species)的規定,因此挪威不僅有權在此建立漁業保護區,對於雪蟹亦有專屬性權力。更重要的是,《斯瓦巴條約》對挪威的規範僅及於領海之內,斯瓦巴漁業保護區以及雪蟹的出沒地點皆不在此範圍之內,故挪威並不違反相關規定(Rossi, 2017)。

在歐盟抗議未果的情況下,挪威的行動越來越大膽,在2021年挪威以「因為英國脫歐,故需從歐盟原先的配額扣除英國的配額」為藉口,單方面宣布歐盟在斯瓦巴群島的鱈魚配額將減少10,631噸,另一方面挪威卻趁機增加自己能捕撈的配額,此舉惹得歐盟極其不快。

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能否以國際法化解雪蟹爭議?

既然談判無疾而終,那麼交付國際法院仲裁是否有助於解決雪蟹爭議呢?諸多法律學者試從國際法角度尋找可能的解決方案,但礙於此案的性質特殊,學者多認為國際法的幫助有限。

學者Schatz指出,在這案件中由於歐盟本身並非《斯瓦巴條約》的締約國,故歐盟無適當的法人格可在國際法院提起訴訟,因此需要由拉脫維亞提起訴訟,不過訴訟標的只能是關於「挪威是否有權建立漁業保護區」,因為國際法院無權審查《斯瓦巴條約》落實與否,但又因為《聯合國海洋法公約》規範的是專屬經濟區而非漁業保護區,故拉脫維亞即便提起訴訟,勝訴機會也十分渺茫。

在另一篇研究當中,Nyman和Tiller又以國際法院、國際海洋法法庭、國際仲裁院等不同類型的上訴法院來分析該案,研究發現不論是選擇何種法院以及何種論點,受限於《斯瓦巴條約》內容並不能完全適用在當代國際法,加上漁業保護區和專屬經濟區間存在不明確的法律定義和效力,故採取法律途徑對歐盟和拉脫維亞而言,或許並非最佳選擇。

Pooter的研究當中也做出相似的結論,即歐盟若要透過法律途徑解決此問題,雖然並不是完全不可能,但也具有相當大的困難,故歐盟應較有意以外交途徑來協調此爭議。

雖然歐盟無法以國際法處理雪蟹爭議,但歐洲議會對此案仍保持高度關注,從2014年至2021年間,議會對歐盟執委會及理事會共提出11次質詢(其中9次集中在2017年以後),敦促歐盟捍衛歐盟利益,而對挪威而言,漁業雖然並非是國內最重要的經濟產業,但漁業對挪威人來說卻具有相當重要的歷史意義,因此挪威立場也未曾放軟。在歐盟和挪威各執一詞、不願妥協的情況下,至今雪蟹爭議懸而未決。

雪蟹爭議對歐挪關係的影響

雪蟹爭議延燒至今,雙方連對《斯瓦巴條約》的適用性和適用範圍都未有共識,而歐盟期以談判方式解決也得不到挪威正面的回應,這使得歐洲議員和執委會成員對挪威多有批評,亦希望歐盟能拿出更積極的作為維護歐盟利益。

種種跡象都反映出雙邊關係嚴重受挫,但事實上歐挪關係並未如想像中般陷入低谷,反而因為歐盟內部機構利益的競合以及挪威地緣政治的重要性,歐盟仍必須持續與挪威合作和對話,故使得歐挪關係正處於微妙的矛盾狀態。

在歐盟決策中,歐洲議會、歐盟執委會和歐盟理事會各自佔有一席之地,可是三大機構又基於不同的機構利益考量,而使歐盟對外決策缺乏一致性。

以議會而言,議會是最早關注此案的行為者,歐洲議員接獲各國陳情反應,在質詢中要求執委會盡速行動保障歐盟公民利益,並制定辦法補償歐盟公民的損失,雖然執委會表示他們也相當看重歐盟公民損失的經濟利益,但執委會還需考慮如何與挪威維繫外交關係,再加上儘管漁業是屬於執委會專屬權力,可是外交領域的政策制訂權卻落在理事會的對外高級代表身上。

因此,歐盟在回應挪威時,一方面考量經濟利益和外交關係的拿捏,另一方面又因為漁業政策和外交政策相互重疊,使得歐盟無法制定統一的行動準則。

除了歐盟內部機構的競合關係外,由於歐盟近來企圖擴張自己在北極海區域的影響力,故其北極海政策中歐盟希望與挪威建立良善的夥伴關係,一同和俄羅斯、美國競逐北極海區域的大國地位。

過往歐盟雖然是北極海區域的行為者,但卻稱不上是重要行為者,可是自從氣候暖化導致北極航道開通後,歐盟也意識到北極海的價值,因而歐盟在2021年政策白皮書中指出,歐盟作為北極海區域的立法者,歐盟將不會在北極海地緣競爭中缺席,除了繼續透過多邊機制和有關各國合作外,歐盟也將更堅定的貫徹自己的政策目標,包含氣候變遷、環境保護、永續發展。

然而挪威在作為歐盟北極海戰略盟友的同時,其行動也未必符合歐盟的政策目標,例如挪威逕自大規模捕撈雪蟹,已與歐盟永續發展的目標相悖。

綜合上述,我們可以發現歐盟對挪威的態度十分複雜,既不滿挪威專擅獨行的作法,可是歐盟又需要挪威在北極海區域予以支持,故雙方在實務上採取了一種擱置爭議、切割議題領域的作法,只要不涉及斯瓦巴群島和雪蟹爭議,雙方依舊可以透過既有框架或新興發展的協議,進行各類議題的合作。

例如,2018年歐盟和挪威簽訂協議,同意停止在中部北極海進行商業捕撈以保護生態發展,2021年歐盟也與挪威在內的10國合作共同在中部北極海進行科研探勘,2021年歐盟、英國和挪威也就漁業配額達成協議。

因此,儘管雪蟹爭議為歐盟和挪威雙邊關係蒙上一層陰影,短期內雙方應該也難以就雪蟹爭議達成協議,但考慮到歐盟對挪威的需求,歐盟因而與挪威維持著一種既衝突卻又和諧的夥伴關係。

參考資料

  1. Pooter, D. H., 2020. “The Snow Crab Dispute in Svalbard.” American Society of International Law, Vol. 24, No. 4.
  2. Schatz, V. J., 2020. “The Snow Crab Dispute on the Continental Shelf of Svalbard: A Case-Study on Options for the Settlement of International Fisheries Access Disputes.” International Community Law Review, Vol. 22, No. 3-4, pp. 455-470.
  3. Nyman, E., & Tiller, R., 2020. “‘Is there a court that rules them all’? Ocean disputes, forum shopping and the future of Svalbard.” Marine Policy, Vol. 113, p. 103742.
  4. Østhagen, A., & Raspotnik, A., 2018. “Crab! How a dispute over snow crab became a diplomatic headache between Norway and the EU.” Marine Policy, Vol. 98, pp. 58-64.
  5. Østhagen, A., & Raspotnik, A., 2019. “Why is the European Union challenging Norway over snow crab? Svalbard, special interests, and Arctic governance.” Ocean Development & International Law, Vol. 50, No. 2-3, pp. 190-208.
  6. Hansen, H. S. B., 2015. “Snow crab (Chionoecetes opilio) in the Barents Sea. Diet, biology and management” The Arctic University of Norway.
  7. United Nations Treaty Collections, 1920. “Treaty concerning the Archipelago of Spitsbergen, signed at Paris, February 9, 1920” in United Nations Treaty Collections.
  8. Norway Directorate of Fisheries, 2020. “Economic and biological key figures. Directorate of Fisherie (2020).” in Norway Directorate of Fisheries.
  9. Fishing Daily, 2021. “Norway to reduce EU Cod Quota for Svalbard by 10,631 tonnes in 2021.” in Fishing Daily.
  10. Bates, Q., 2021. “Norway increases 2021 snow crab quota.” in Fisker Forum.

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責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航