美國外交智庫報告：該拋棄過去30年的對華政策，轉向遏制圍堵中國

文：Bill Powell 《新聞週刊》
翻譯：觀念座標

「在目前以及未來的數十年間，中國將持續是美國最重要的競爭者。因此，對中國勢力的增長，美國早就應該有協調一致的回應。」

上述措辭中，使用平和的「重要的競爭者」，而非「敵人」。他們很小心：「協調一致回應」至少意味著，美國對擴張的中國勢力，將會有比較一致的反應。但千萬別輕看這樣文字的調整—這只是自美國外交關係協會（Council on Foreign Relations）長篇報告的開始。在過去數十年間，這個被專家簡稱為「協會」的組織，是美國制定外交政策的核心，在外交事務的領域，這個「協會」不僅僅只是個提供理解現實的智庫，它是美國外交政策的制定者。

在這樣的背景之下，該協會剛剛出版的—執筆人之一是當代最受尊崇美國外交官之一的Robert Blackwill—《美中關係報告》，代表著美國對中國觀點的重要改變。在許多值得注意的風向中，這份報告的結論令人感到意外：美國應該「在策略上少費精力強調讓中國融入國際社會體系；反之，應多重視去平衡中國的興起」。這其實是說，我們基本上應該拋棄美國過去30年的對華政策，改採聽起來幾乎是—雖然還不完全是—遏制圍堵的策略。

這份報告出現的時機，正當民主、共和兩黨的資深外交菁英，開始對將北京順利納入現存國際秩序的期待感到失望。他們擔心：習近平主席比較有興趣成為獨霸，而不是與美國在國際強權中共處。這個時機，也剛好是歐巴馬政府提倡「亞洲樞紐」之時——此主張花很多力氣強調，圍堵中國並不是目的。

然而真正的問題卻是，美國在該區域的傳統盟國中，沒有一個相信這種說法（譯註：指圍堵中國不是目標的「亞洲樞紐」）。雖然歐巴馬政府曾稱中國為「策略性夥伴」，但在事實上，中國成為敵人的態勢已經越來越明顯。為了推展泛太平洋戰略經濟夥伴關係（TPP）—這個包含12個環太平洋國家的廣泛貿易合作協定—歐巴馬最近告訴《華爾街日報》：「如果我們不制定規則，中國會在此區域制定規則。」

這種「我們、他們」的對立語彙顯示出，即使在美中兩國經濟層面的關係裏—而這正是兩國關係的根本面—都已經存在相當的緊張。根據上海與北京的美國商會最近所發表的年度商業環境報告，越來越多的美國商會成員，憂心北京政府透過法令與規範進行更多的轄制和干擾。

一個普遍的看法是：目前北京的領導階層統籌掌控這一切、企圖在國內與國外實現越來越野心勃勃的計畫。這樣的看法認為：北京懷疑美國企圖圍堵中國——即使不能反轉中國興起的趨勢，也要加以阻撓——所以除了在中國的東海與南海加強武力，還要向西拓展影響力，透過政府主導的大規模投資計畫，創造一個新的「絲路」。（4月21日，習近平在巴基斯坦首都伊斯蘭瑪巴德，高調宣布一項高達460億美金援助投資巴國的協定，引起世界的注意。）

當然，現實是很複雜的，我們也不能否認：在北京政府中，的確有人仍然親西方、並且相信與美國的緊密關係符合中國的利益。但在中國的領導階層中，不會有人願意因為公開質疑共產黨的路線而引起注意。但是他們正在（靜默中）憂慮地目睹：華府兩黨對北京的政策風向正在改變—曾經，經濟利益不僅被認為可以為兩國帶來短期的利益，長遠來說，中國持續的經濟發展終將為其帶來一些政治自由。

這樣的日子以及希望已經是過去式了。也許在不久後，北京內部會開始討論這樣的問題：「誰失去了華盛頓？」

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在美國，「誰失去的中國？」曾在1949年中國共產黨取得北京時，成為冷戰時期不懷好意的爭論議題。在中國，類似這樣的外交討論，當然不會如此公開，但這不意味著不會發生。一位與許多中共高級領導關係密切的中國政府智庫的學者表示：「對這樣的風向轉變，的確開始有問題被提出。還沒有人公開問：『誰失去了華盛頓？』，但是那些我稱之『國際主義者』、親西方的人，正在思索這樣發展的方向；『我們在華盛頓、以及自家後院的操作，是不是有足夠的智慧？』」

這些問題，與近年來北京的形象息息相關：它霸凌像菲律賓、越南這樣的小鄰居，以及擺出要為尖閣群島與日本開戰的姿態。（中國稱其為釣魚台，認為其主權有爭議；然而東京否認該島主權歸屬日本有任何疑義。）

北京指出—東京的外交人士也同意—兩國在過去幾年間，花了很多精力企圖彌平針對這個島嶼的爭議。而這些爭議令華盛頓感到應該要小心，一名美國前外交官說，這使得「美國國務院內的親中勢力，落於需要為此辯解的下風」。目前，這個議題算是退燒，北京的外交官員說：這樣的努力，顯示政府智庫學者聲稱中國首都「民族主義鷹派不受控制」的說法，完全是誇大之詞。

但很少人懷疑，北京與華府兩者之間的信賴已經消失了。去年，一名外交官員告訴《新聞週刊》：「毫無疑問」，美中兩國關係「在小布希當總統時代，比現在好很多。」

問題是：北京是否在乎這樣雙方關係的倒退？那裏的外交官似乎認為，對習近平以及其同僚而言，這不是什麼了不起的事。北京越來越懷疑美國是它在亞洲的敵人、也越來越相信中國的興起是註定的。因此，在太平洋的爭霸，將會愈形加劇。

如果上述分析是事實，這樣的態度將會影響現實的發展。在華盛頓，越來越多的論點主張：美國應該扭轉目前縮編海軍的作法。而大部分的共和黨總統候選人都支持：增加美國海軍艦隊的航空母艦數目、升級原預計在十年內除役的「俄亥俄級核子動力潛水艇」。

如果希拉蕊在兩年內替代歐巴馬成為美國總統，美國在所謂的「亞洲樞紐」增加軍事佈局，將不會令人難以想像——特別是，如果「平衡中國」真的成為了美國的外交政策。此外，北京對美國政府與企業的網路攻擊，在美國已引起越來越多的憤怒。（別忘了，富比世排名前500大企業，原本在美國是為北京遊說最有力的成員。）

如果中國不在乎「失去華盛頓」，這只是會令它（中國）更可能失去（華盛頓）。目前看來，這似乎正是北京所選擇的道路。

►美國外交關係協會出版的《美中關係報告：調整美國對中國的大策略 Revising U.S. Grand Strategy Toward China》

本文經觀念座標授權刊登，原文發表於此
原標題：美國華府對中國戰略的改變：轉向遏制圍堵政策

責任編輯：翁世航
核稿編輯：楊士範