台灣需要什麼樣的城市外交?在設立「國際事務局」時,也別忘考慮這些事

台灣需要什麼樣的城市外交?在設立「國際事務局」時,也別忘考慮這些事
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本次選舉,陳時中和林佳龍都提出為國際事務設立專責一級機關的政見,對此筆者樂見其成,同時也提出下列的建議,希望新的直轄市長在下個四年能為台灣的城市外交打開新的格局。

文:林甘泉(前新北市政府國際事務科專員及代理科長,現為泰國朱拉隆功大學東南亞研究碩士生)

民進黨台北市長候選人陳時中及新北市長候選人林佳龍日前均表示當選後將成立「國際事務局」以整合市府的涉外事務,此發言在台灣的城市外交上注入討論熱度,筆者期待就此機會簡單介紹目前我國城市外交的現況,並就過去工作經驗提出幾點建議。

六都的「國際事務」,目前各是由哪個單位負責的?

國際事務在現行六都的組織架構中,新北市、台北市、桃園市及台中市均由秘書處統籌,台北市又另有隸屬於市長室的國際事務辦公室協同運作;台南市有新聞及國際關係處,高雄市政府則是高雄市政府行政暨國際處。

以組織層級而言,台南及高雄均已將「國際」置於一級機關的名稱中,與兩位候選人建議成立國際事務局的概念相似,然就目前成果而言,以秘書處運籌涉外事務的另外四都,在國際城市外交圈中實際上更為活躍。可見國際事務能否順利推展,除了在組織設計上下功夫外,更重要的資源的投入及首長的重視度。

另外就職能而言,台南以外的五都將國際事務科與文書、辦公廳舍管理、總務等本質差異相當大的職能放置於同一個一級機關中(即「秘書處」或「行政暨國際處」),優點是秘書處更像是市長的幕僚的角色,能直接提供市府高層有關國際事務的意見並作為局處間溝同協調的角色,缺點是國際事務僅秘書處的其中一科,其首長的任命有各種考量,最後的人選未必熟悉國際事務。

舉例來說,以文書管理專長考量任命的秘書處長,其國際事務經驗或許比其他局處如新聞、經濟發展缺乏;此外,以一個「科」的能量統整城市的國際事務略顯心有餘而力不足,除非有市長或秘書處長大力支持,讓其他單位願意配合,否則容易淪為整理表格、翻譯及端茶倒水的角色。

台南將國際事務與新聞結合,可以看出其更強調國際宣傳與溝通的目標,這樣的設計雖看似脫離傳統國際事務單位的職能,但同時也與高度相關的新聞事務綑綁合作,應能激盪出更新穎的國際事務策略,這個安排也值得其他城市學習並思考,究竟這個城市(在特定期間,例如一個市長的任期)推動國際事務有沒有其獨特的定位,以及其首要的目標是什麼。

在設立「國際事務局」時,也別忘考慮這些事

兩位候選人主張為國際事務設立專責的一級機關國際事務局,並投入更多資源,就增加台灣的國際能見度及培養政府機關人才的角度,筆者樂見其成,謹提出以下幾點一般性的建議,希望新的直轄市長在下一個四年能為台灣的城市外交打開新的格局:

一、專責組織的定位再思考

市府機關的組織設計上與中央各部會相似,「局」是獨立執行業務的機關,「處」則較類似是幕僚單位的概念,例如主計、人事、政風等,兩者在直轄市的組織編制中均為一級機關,並無高低之分,差別就是能從名稱中一眼看出業務性質。

如果該專責的國際事務單位主要功能是整合與溝通協調或提供市長諮詢意見,仍以「處」為佳,最近的例子是科技部在由國科會改組成立8年後,在今年又改回國科會,因後來發現跨部會溝通協調仍是該機關的主要職能,因此「局」的話則在有專屬的業務及與其他局處的明確分工的情況下較適合。

或者可以參考紐約市的國際事務團隊係直屬於市長辦公室下,事實上這可以是相當有趣的嘗試,讓國際事務在市長的職權下更能調度各局處資源,台北市已有類似的結構,但與秘書處國際事務科的分工則需進一步協調。

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左為紐約市長亞當斯(Eric Adams)

二、以台灣國際聲量為總體目標的城市外交方向

筆者工作期間,偶有城市外交的推動上無力感,或因為地方自治的範圍畢竟有限,沒有簽訂經貿、農業協定等具明確實益事項的權力,故姊妹市、友好城市等雙邊機制在簽訂後的工作推展常常缺乏亮點,因此國際間城市外交也逐漸轉向以議題導向的多邊城市機制如國際組織及會議。惟這類工作大多停留在關係建立與施政交流的層次,距離一般民眾也較遙遠。

然而在此遠程目標不夠清晰的情況下,台灣城市還是能努力結合自身特色,成功發展國際外展策略。例如台北市以智慧城市的先進科技治理形象,在國際間定位明確;新北市則另闢蹊徑致力於對焦聯合國永續發展目標及宣誓成為無煤城市,受國際各界肯定;桃園市在烏克蘭戰爭中迅速回應參與自由城市協議的市長對話,搭配市長捐出薪水及市府大樓點燈,突顯自由及人權等普世價值,令人印象深刻。

以上各城市透過自身努力,在需要快速吸引眼球的時代殺出重圍,但也顯現出各自單打獨鬥,沒有共同戰略的困境。事實上城市在國際場域上不受主權國家資格的限制,也能更靈活搭配實事議題快速擬定策略,如能與外交部協調搭配,更能有助滲透到國家層級無法觸及的場域,讓國際社會看見一個韌性及活力城市的同時,也看見背後有一個民主及自由的國家,相得益彰。

三、透過組織編制的再設計,活用民間人才

從事國際事務的人員,是代表市政府對外交涉的第一線,其給人的印象也代表著城市乃至於國家的形象,必須是上得了廳堂(presentable)的。

然而,台灣政府公務員在選才及培訓的過程中,除了外交部及經濟部有獨立招考的管道,大部分著重的是學科考試成績,及穩定、細心與耐心等能夠勝任事務性工作的特質,較不強調能夠獨立工作、對外交涉的能力,故各國際事務單位在召募人才時,公務員職位通常需要更多的覓才、約雇人員礙於薪水過低及結構僵固,難以吸引民間優秀人才。