台灣公職男女的調動與升遷現象:看似性別平等,但實際情況沒有想像中的樂觀

台灣公職男女的調動與升遷現象:看似性別平等,但實際情況沒有想像中的樂觀
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台灣的公職體系已推動許多性別友善政策,也致力於讓有能力的女性有公平升遷的管道。但在制定與實行這些政策時,若未考慮如何讓兩性遷調的管道同樣暢通,使有能力的人——不管他們是男是女、已婚未婚——都能有適當的公職歷練與平等的職務選項,那政策成效將因此打折。

文:鍾瑋芸(台大亞比中心)

說到公務員,大家的第一印象是甚麼?

穩定、鐵飯碗。——我想這是大多數人馬上能聯想到的詞彙。

對部分人而言,公職生涯吸引人的不只是穩定,而是對女性相對友善的職場環境。隨著女性教育程度提高,參與就業的女性越來越多,通過各級考試擔任公職的女性也逐漸增加。2011年時,女性已佔政府行政機關公務人員總數的一半,此後男女公務員的人數大致均等。性別平等——這個政府致力推動,且遠較東亞鄰國表現亮眼——的理想,似乎在公部門實現了。但實際情況沒有想像中的樂觀。

比如說,儘管在行政機關的女性公務員人數已能與男性抗衡,且自1992年之後,每年女性人數都佔高考及格者的半數以上,但女性只佔高階公務員(簡任)的三分之一左右,且多數女性高階公務員為10職等。與公務員升遷相關的統計數據也顯示,整體而言,女性升遷的速度較男性為慢[1]。很顯然,台灣公部門確實存在玻璃天花板。

為讓女性公務員有更暢通的升遷管道,除了固定更新的性別統計之外,政府與學界也從組織學或公共行政的角度,研究造成玻璃天花板的原因,並尋求改進方法。這些研究指出[2],女公務員缺乏同性別的職場導師,做為她們升遷的楷模與諮詢對象,人事相關規定對女性也不夠友善,長官的性別歧視與女性害怕成功的心態,以及女性身為家庭主要照顧者與家務負責人,導致她們無法像男性一樣長時間工作,在在造成女性升遷路上的阻礙。

這些研究都有一個特點,就是把公務員的升遷視為一個靜態的結果,而非與職務調動相互關聯的動態過程。但從實務觀之,調動是升遷至關重要的一環,有時調動本身即是升遷,想要找出女公務員較難升遷的原因,我們必須瞭解調動的性別現象。

初探公務員陞官圖

在進入正文之前,我們得先理解公務體系的任用與升遷。公務員其實是公部門所有職員的統稱,狹義的公務員——也是這篇文章的主角——是指經過國家考試、完成在職訓練,取得公務人員任用資格與身分的國家雇員。大家熟悉的各類國家考試,包含高普考、特考,與初考,則是這些狹義公務員進入公職窄門的第一步。每種考試都有限定應考者的學歷,以高考二級為例,應考者需持有碩士學歷,但普考應考者卻只要高中職學歷。所以理論上報名公務員考試的人學歷越高,能參加的考試也越多。報考者也會根據自己的主修與專長決定報考的職系與考科,以提高考上機率。

報考者選考的職系與考試的級別決定了他們日後涉足的專業類別與公職生涯的起點,例如考教育行政的人可以轉職到社會行政、文化行政的工作。公務員職級分為三個官等與14個職等(詳如圖1),職級由低至高分別為委任(1~5職等)、薦任(6~9職等),與簡任(10~14職等)。薦任公務員佔全體公務員的半數以上,簡任公務員卻不到全體公務員的10%。通過初考的公務員職等只有委任1職等,通過高考三級者則由薦任6職等開始,所以這些考試某種程度也決定了通過者未來能在公職陞官圖中走多遠。一般說來,公務員只要兩年考績為甲等,便可以往上升一個職等,但由5職等升到6職等,與9職等升到10職等,不僅僅是職等的變化,還牽涉到官等的變化,公務員必須通過升官等考試或升官等訓練,並且取得對應職等的職務,才能順利升到6職等或10職等。

圖一
圖1:公務人員職等、職級與俸給表。 本表改編自(111年度)現行公務人員給與簡明表,原簡明表取自全國人事法規釋例資料庫檢索系統,2022。全國軍公教員工待遇支給要點附件:(111年度)現行公務人員給與簡明表

男女有別的升遷

考試院(2014)一份報告以2012年底在職公務人員的人事資料,計算公務員晉升一個職等所需花費的平均時間。這份報告指出:整體而言,女性要花比男性更長的時間晉升到下一個職等。在委任5職等升到薦任6職等,與薦任9職等升到簡任10職等的兩個官等轉銜期,她們平均要比男性多等至少100天。她們只在1升2職等、6升7職等、8升9職等、10升11職等與13升14職等階段等候升遷天數少於男性同儕;而這些職等,往往是當事人因兩年考績甲等,在跨職等職務上職等自然向上調升的結果(如5~7職等的科員與8~9職等的視察),而較少牽涉實際職務的變動。

這個推論也暗示:若是透過調動升遷,女性要花費比男性更多的時間,然而一旦取得職位,女性的表現並不比男性差。男女等待天數落差最大的晉升為7升8職等,女性平均得比男性多等待313天。此外,儘管7職等的基層主管以女性居多,8職等以上的主管卻以男性居多,至簡任主管層級,女性比例已降至30%以下。陳敦源等人(2022)[3]運用全國性的公務員人事資料,分析影響以6職等就任公職的公務員晉升簡任的因素,直接指出男性比女性更快、更可能晉升到簡任官等。他們並指出,機關轉換次數(遷調/調動)也是影響晉升的因素,次數越多,升遷到簡任的機會越高。

公務員的調動與升遷天堂路

遷調,包含調動到與前一個工作相同職等的工作(平調);調到職等比前一個工作為高的工作(調升);或調動到比前一個工作職等為低的工作(降調)。在現實生活中,即便是同職等的工作,從非主管變成主管,也算升遷,從主管變成非主管也算降調。這些職務上的變動,不一定在同一個單位內完成,雖然也有人終其公務生涯都在同個機關內,但很多時候,所謂的升遷是透過在不同的機關或單位間調動完成,有時甚至牽涉地域的變動。比如說台北市政府工作的辦事員 (3~5職等)應徵桃園市政府的科員職缺(5~7職等),獲錄用後,經現任與未來的主管同意過調,這也是一種升遷。


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