《八一七公報》簽訂40週年:美國是否減少對台軍售,取決於中國是否和平解決台灣問題

《八一七公報》簽訂40週年:美國是否減少對台軍售,取決於中國是否和平解決台灣問題
首圖為總統蔡英文參訪台北國際航太暨國防工業展體驗F-16戰機的模擬駕駛艙|Photo Credit: 中央社

我們想讓你知道的是

由《雷根備忘錄》加以理解,《八一七公報》的意思是:「美國同意減少對台軍售之意願,全然以中國持續其和平解決台灣與中國分歧之承諾為先決條件。若中國對台灣的軍事威脅降低,美國可減少對台軍售;反之,美國台軍售可以不減反增。」

《八一七公報》具有操作性的語句,出現在第六段:

美國政府聲明,不尋求執行向台灣軍售的長期政策;向台灣出售的武器,在性能和數量上,將不超過中美建交後近幾年軍售的水準;將逐步減少對台灣的軍售,假以時日並獲致最後的解決。

作此聲明時,美國認知中國關於徹底解決此問題的一貫立場。

用白話文講,中國認為依此條文,美國承諾:

  1. 不執行對台軍售的長期政策。
  2. 現時上限制對台軍售不超過美中建交之後的水準(無論就質與量而言)。
  3. 在將來逐漸減少對台軍售,終至停止。

此一解讀,單從《八一七公報》的字面解釋,是正確的。問題是,這並不是美國的立場。因為,在《八一七公報》簽訂的同時,美國總統雷根作成《六項保證》與《雷根備忘錄》,對於美國對台軍售政策如何理解,《八一七公報》條款如何履行,立下行政指導供未來政府遵循。

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Photo Credit: Ronald Reagan @ public domain
雷根備忘錄

《六項保證》平衡《八一七公報》

《八一七公報》公報的協商,美方原先由國務卿海格(Alexander Haig)主導談判。此君傾向與中國建立緊密關係,甚至不惜以停止對台軍售為代價,與雷根總統意見不合,尚未完成談判即去職。由於《公報》中已談成的部分,美國對中國要求多所讓步,為維持台海的均勢,對美國而言,《八一七公報》是搭乘美國在台協會(AIT)的兩份電報的。

《八一七公報》公報的談判尚未完成,1982年7月雷根總統作出《六項保證》,並由美國國務院次卿伊格爾伯格(Lawrence Eagleburger)於1982年7月10日發送給AIT處長李潔明(James Lilley),同時發給美國駐北京大使館《七一○電報》。

由於當時公報尚在協商,這封電報告訴台灣,美國跟中國可能簽什麼,以及不會簽什麼。嗣後,「不會簽什麼」的部分發展成六項保證的內容。其中最重要的訊息是:美國不會終止對台軍售。電報末尾還強調:「終極的保證是,美國對台軍售將會繼續(this final assurance: U.S. arms sales to Taiwan will continue.)。」

8月17日當天,美國國務卿舒茲(George Shultz)發給李潔明另一封電報,稱《八一七電報》。其中揭示對台六項保證,並訓令李潔明與當時台灣外交部次長錢復溝通,通知台灣可以在公開及私下場合同步公布六項保證立場。

因此,在美中《八一七公報》公布次日,台灣外交部即對外公布了美國六項保證,美國國務院亞太事務助卿也同步向參院作證揭示其內容。

六項保證是在講「《八一七公報》不是什麼」,包括:美國不會終止對台軍售,不會壓迫兩岸談判,不會修改《台灣關係法》。這些是美國單方對《八一七公報》的理解,同時也讓台灣公布藉以反制中國進逼。

同時,雷根總統就對台軍售問題,作成《雷根備忘錄》,將《八一七公報》有關軍售的條文加上條件:美國對台軍售不再如《八一七公報》的字面,是無條件有意願推行的政策,而是取決於中國對台灣的軍事威脅。具體化的機制,是「取決」與「連動」的概念。

依據《雷根備忘錄》,美國對台軍售武器性能和數量,以及是否減少對台軍售,皆取決中國是否以和平方式解決台灣問題。「取決」是前提要件,意為「若中國對台灣採取更加敵對態度,美中間八一七的諒解甚至可能無效」。同時,也將「軍售」與「和平」兩個因素有機「連動」──若台海沒有和平,軍售不會減少反而會增加。

因此,由《雷根備忘錄》加以理解,《八一七公報》的意思是:「美國同意減少對台軍售之意願,全然以中國持續其和平解決台灣與中國分歧之承諾為先決條件。若中國對台灣的軍事威脅降低,美國可減少對台軍售;反之,若中國對台灣的軍事威脅升高,美國台軍售可以不減反增。」

《雷根備忘錄》也清楚表明:「眾人應清楚理解,上述兩者之關聯性是美國外交政策中一項恆久的必要要求。」

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美國軍售台灣的愛國者三型飛彈|Photo Credit: 中央社

《八一七公報》是歷史文件,但台海和平是長遠議題

實務上,《八一七公報》對於美台軍售的影響非常微小,甚至可說完全沒有執行。美國對台灣不提供武器,往往基於的是其他政策考量,包括決定當時對於台海均勢,以及台灣防衛需求的評估。可以確定的是,隨著中國對台軍事威脅的升高,美國沒有照《八一七公報》的字面表述,執行對台限武或停止軍售的政策。主觀上,美國也從不認為此舉違背了《八一七公報》。

在目前美國參議院排定審議的《台灣政策法》(Taiwan Policy Act),將台灣定義於美國非北約的重要盟友「Major Non-NATO Ally」,同時提議將《台灣關係法》中的「防衛性武器」,修改為「能遏止人民解放軍侵略行為的武器」(arms conducive to deterring acts of aggression by the People’s Liberation Army)。我們可以說,美台軍售武器質量與台海和平的前提性與連動性,自《雷根備忘錄》提出以來,持續至今。甚至可以說,以上所述的《八一七公報》美國版本,才是美國真正的對台軍售政策指引。

中國版的《八一七公報》,在公布之時就已經是歷史文件,更不用說在台海安全已經完全國際化的今日。但和平議題,卻長存至今,且成為真正的國際關切。這是「紀念」《八一七公報》簽訂40週年,所必須有的理解。

本文經思想坦克授權轉載,原文發表於此

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責任編輯:彭振宣
核稿編輯:翁世航