《八一七公報》簽訂40週年：美國是否減少對台軍售，取決於中國是否和平解決台灣問題

《八一七公報》具有操作性的語句，出現在第六段：

美國政府聲明，不尋求執行向台灣軍售的長期政策；向台灣出售的武器，在性能和數量上，將不超過中美建交後近幾年軍售的水準；將逐步減少對台灣的軍售，假以時日並獲致最後的解決。

作此聲明時，美國認知中國關於徹底解決此問題的一貫立場。

用白話文講，中國認為依此條文，美國承諾：

1. 不執行對台軍售的長期政策。
2. 現時上限制對台軍售不超過美中建交之後的水準（無論就質與量而言）。
3. 在將來逐漸減少對台軍售，終至停止。

此一解讀，單從《八一七公報》的字面解釋，是正確的。問題是，這並不是美國的立場。因為，在《八一七公報》簽訂的同時，美國總統雷根作成《六項保證》與《雷根備忘錄》，對於美國對台軍售政策如何理解，《八一七公報》條款如何履行，立下行政指導供未來政府遵循。

Photo Credit: Ronald Reagan @ public domain

《六項保證》平衡《八一七公報》

《八一七公報》公報的協商，美方原先由國務卿海格（Alexander Haig）主導談判。此君傾向與中國建立緊密關係，甚至不惜以停止對台軍售為代價，與雷根總統意見不合，尚未完成談判即去職。由於《公報》中已談成的部分，美國對中國要求多所讓步，為維持台海的均勢，對美國而言，《八一七公報》是搭乘美國在台協會（AIT）的兩份電報的。

《八一七公報》公報的談判尚未完成，1982年7月雷根總統作出《六項保證》，並由美國國務院次卿伊格爾伯格（Lawrence Eagleburger）於1982年7月10日發送給AIT處長李潔明（James Lilley），同時發給美國駐北京大使館《七一○電報》。

由於當時公報尚在協商，這封電報告訴台灣，美國跟中國可能簽什麼，以及不會簽什麼。嗣後，「不會簽什麼」的部分發展成六項保證的內容。其中最重要的訊息是：美國不會終止對台軍售。電報末尾還強調：「終極的保證是，美國對台軍售將會繼續（this final assurance: U.S. arms sales to Taiwan will continue.）。」

8月17日當天，美國國務卿舒茲（George Shultz）發給李潔明另一封電報，稱《八一七電報》。其中揭示對台六項保證，並訓令李潔明與當時台灣外交部次長錢復溝通，通知台灣可以在公開及私下場合同步公布六項保證立場。

因此，在美中《八一七公報》公布次日，台灣外交部即對外公布了美國六項保證，美國國務院亞太事務助卿也同步向參院作證揭示其內容。

六項保證是在講「《八一七公報》不是什麼」，包括：美國不會終止對台軍售，不會壓迫兩岸談判，不會修改《台灣關係法》。這些是美國單方對《八一七公報》的理解，同時也讓台灣公布藉以反制中國進逼。

同時，雷根總統就對台軍售問題，作成《雷根備忘錄》，將《八一七公報》有關軍售的條文加上條件：美國對台軍售不再如《八一七公報》的字面，是無條件有意願推行的政策，而是取決於中國對台灣的軍事威脅。具體化的機制，是「取決」與「連動」的概念。

依據《雷根備忘錄》，美國對台軍售武器性能和數量，以及是否減少對台軍售，皆取決中國是否以和平方式解決台灣問題。「取決」是前提要件，意為「若中國對台灣採取更加敵對態度，美中間八一七的諒解甚至可能無效」。同時，也將「軍售」與「和平」兩個因素有機「連動」──若台海沒有和平，軍售不會減少反而會增加。

因此，由《雷根備忘錄》加以理解，《八一七公報》的意思是：「美國同意減少對台軍售之意願，全然以中國持續其和平解決台灣與中國分歧之承諾為先決條件。若中國對台灣的軍事威脅降低，美國可減少對台軍售；反之，若中國對台灣的軍事威脅升高，美國台軍售可以不減反增。」

《雷根備忘錄》也清楚表明：「眾人應清楚理解，上述兩者之關聯性是美國外交政策中一項恆久的必要要求。」

美國軍售台灣的愛國者三型飛彈｜Photo Credit: 中央社

《八一七公報》是歷史文件，但台海和平是長遠議題

實務上，《八一七公報》對於美台軍售的影響非常微小，甚至可說完全沒有執行。美國對台灣不提供武器，往往基於的是其他政策考量，包括決定當時對於台海均勢，以及台灣防衛需求的評估。可以確定的是，隨著中國對台軍事威脅的升高，美國沒有照《八一七公報》的字面表述，執行對台限武或停止軍售的政策。主觀上，美國也從不認為此舉違背了《八一七公報》。

在目前美國參議院排定審議的《台灣政策法》（Taiwan Policy Act），將台灣定義於美國非北約的重要盟友「Major Non-NATO Ally」，同時提議將《台灣關係法》中的「防衛性武器」，修改為「能遏止人民解放軍侵略行為的武器」（arms conducive to deterring acts of aggression by the People’s Liberation Army）。我們可以說，美台軍售武器質量與台海和平的前提性與連動性，自《雷根備忘錄》提出以來，持續至今。甚至可以說，以上所述的《八一七公報》美國版本，才是美國真正的對台軍售政策指引。

中國版的《八一七公報》，在公布之時就已經是歷史文件，更不用說在台海安全已經完全國際化的今日。但和平議題，卻長存至今，且成為真正的國際關切。這是「紀念」《八一七公報》簽訂40週年，所必須有的理解。

本文經《思想坦克》授權轉載，原文發表於此

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責任編輯：彭振宣
核稿編輯：翁世航