拜登政府執政近一年半的外交成績單,如何避免重蹈卡特的覆轍?

拜登政府執政近一年半的外交成績單,如何避免重蹈卡特的覆轍?
Photo Credit: AP / 達志影像

我們想讓你知道的是

若拜登政府還是單純的以「民主聯盟」做為號召,排拒所有非民主國家(阿拉伯、伊朗)之餘,卻又沒辦法納入所有民主國家(印度、巴西、土耳其),最後可能無法真正團結自身的「自由世界陣營」,去對抗主要的敵人(中國、俄羅斯),更會讓拜登政府提前跛腳。

文:劉又銘(余自束髮以來,粗覽群書,獨好屠龍之術,遂專治之,至今十餘載矣。從師於南北東西,耗費雖不至千金,亦百金有餘。恨未得窺堂奧,輒無所施其巧。由是轉念,吹笛玩蛇,偶有心得,與舊親故共賞,擊節而歌,適足以舉觴稱慶也)

面對近期美國國內政治的各種噩耗,包含川普可能再起,以及期中選舉後共和黨可能重掌參眾兩院,拜登在近期的「費城演說」中,將美國民主譬喻為美國的靈魂,並且希望透過這次演說,號召美國人對抗那些來自國內外,對美國民主與靈魂的威脅。

除了透過演說來團結支持者,對內打擊各式反民主民粹主義者外,拜登也將透過「第二次多國民主峰會」,強調「全球民主聯盟」的重要性。《紐約時報》將拜登這種民主價值優先的宣稱,視為美國自由國際主義的傳統,認為這是除了對自由市場和國際組織的信仰外,美國霸權所領導的自由主義國際秩序最重要的價值。

拜登政府執政近一年半的外交成績單

回顧拜登政府近一年半的對外行動共可分三個階段:

  • 第一階段

執政的前六個月,拜登政府對外展現出一種「世界領導者美國終於重返」的形象,對外展示了大膽的想法和宏偉的計劃。

拜登一上台就強調美中「大國競爭」的不可避免,這樣的競爭不是全面衝突,但卻有其「民主對抗威權」的意識形態根源。而要在這樣的對抗中獲勝,美國就必須加強民主世界的內部凝聚力。因此,拜登本人及其外事團隊馬不停蹄的走遍全球,安撫那些在川普時代有嚴重「被放生感」的同盟,並且試圖以共同的民主價值,去重整不同領域上的同盟。

一方面,經濟安全上,拜登政府以「民主同盟」為號召,在半導體技術上、在其它戰略性產品的全球供應鏈上,排拒非民主國家;另一方面,軍事安全上,拜登號召G7集團將中國視為「系統性挑戰」。並且,結合美、日、印、澳,擴大了既有Quad的行動,也組織美、英、澳形成新的盎格魯軍事同盟AUKUS。

上述這些行動,再再都以「民主夥伴」為號召成立同盟,希望藉此創造一個「為政以德,譬如北辰,眾星拱之」的狀態。

  • 第二階段

但接下來的六個月,相對於前頭所宣告的美國強勢回歸,拜登政府開始陷入各種逆風。

首先,阿富汗亂局下的美軍撤退,被視為美國再一次落荒而逃的「西貢撤退」。美國20年反恐戰爭與對阿富汗投入的民主治理,皆被視為東流之水。塔利班的重新執政,使阿富汗人再度陷入暴政。其次,「印太經濟架構」因為對印太周邊國家缺乏足夠的誘因,因此被視為雷聲大雨點小的嘗試,更讓許多利害關係國家看破手腳,認為美國沒有下血本的決心,很難真的吸引這些國家投入對抗中國,或至少切割與中國供應鏈。

再次,由於伊朗和俄羅斯等「修正主義區域強權」不斷挑戰美國對各區域的現狀詮釋。因此,華盛頓不得不分散注意力到歐洲與中東。這讓本來的印太戰略以「專注亞洲」作為優先戰略目標的方針遭到破滅。最後,拜登所號召的民主峰會,看來是比印太經濟架構更鬆散的大拜拜,既沒有誓師的氣勢,也缺乏結盟的決心。

  • 第三階段

2022年初至今,華盛頓的態度從絕不派兵、絕不介入烏俄衝突,並且研判基輔非常有可能像是另一個喀布爾或西貢一樣快速淪陷。直到普丁全面入侵烏克蘭,在原本「三月亡烏」的輕鬆想像之下踢到了鐵板。烏克蘭強烈的守土意識,與周邊國家在難民救援與軍事補給上的源源不絕,讓俄羅斯的侵略戰爭泥淖化。

開戰前,美國雖無法通過洩漏俄羅斯的入侵計畫,動搖莫斯科方面的攻擊決心;但從原來的「放生基輔」,轉變為提供「超過100億美元的軍事援助」與「各式情報的支援」,這樣的政策轉向雖保住了美國對歐政策的顏面與同盟信心,但拜登政府仍面臨著東歐前線民主國家將被俄羅斯帝國主義專制摧毀的可能性,這在全球範圍內提升了各國的不安全感,以及對美國保證的質疑。

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拜登政府的外交政策,必須直面主權國家體制的「組織性偽善」

當代由美國霸權主導的自由主義世界秩序,其交通的、市場的、金融的、貿易的與個人的自由,仍是建立在一種法律規定的平等之上。這個被稱之為國際法的法律所規定的平等,則是國與國之間的平等,我們稱之為「主權對等原則」。由這種原則所構成的國際社會體制,則稱為「主權國家體制」。

然而,主權國家體制雖然假設所有主權國家平等,並由國際法規定了共同的權利義務,但大國、小國在政治實踐上,就是有實力上的不平等。而這種「名義上平等但實質上不平等」的主權國家原則,及其所組成的自由主義國際秩序,就被史丹佛大學國際關係學者Stephen Krasner稱之為一種「組織性的偽善」(organized hypocrisy)。因為自由主義國際秩序下所允諾的各種自由,看似建立在國際法支持的主權對等原則之上,但現行的主權國家體制與自由主義國際秩序卻在國家強弱不一之下,無法保證自己許諾的平等跟自由。

但對約翰霍普金斯大學的國際關係學者Hal Brands而言,就算主權國家體制與自由主義國際秩序是偽善的,但偽善本身就是「虛偽加良善」的集合概念,而且總結起來,至少還是偏向「假裝良善」;相較之下,暴政與暴君是純粹的惡,是將良善棄之如敝屣,更是一種「連裝都不想裝」的狀態。面對這種連正當性都覺得沒必要的對內統治者或是對外行動者,無論是國際社會或國內社會,基本信任都會瓦解。