公有土地應擔任「都更領頭羊」，發揮公共財效益帶動產業復甦與地區翻新

文：姚志軒（台中市台灣文化協會理事）

一、前言

所謂都市更新，係為促進都市土地有計畫之開發再利用，復甦都市機能，改善居住環境與景觀，增進公共利益。因此，都市更新絕非僅是單純的土地交易手段，係透過有效且計畫性調配土地資源、活化整體經濟市場等方式，來帶動產業復甦及周圍地區翻新。

公有土地開發與更新方式一直都是台灣都市發展關鍵議題，在經濟發展與都市快速成長下，政府機關消極管理公有土地，反而成為都市發展推動最大阻力，公有地在都市規劃與經濟發展中，應更積極擔任都市更新推手的角色。

二、台灣都市更新政策發展脈絡

台灣早期為追求經濟快速發展，政策不外乎都圍繞國家重大基礎建設或經濟結構，導致忽略都市土地或人口聚集地的土地居住政策規劃，造成已發展都市地區頹敗窳陋、環境哀敗等現象。為改善此等現象，都市更新便成為台灣近20年來重要的都市政策主軸。

早期的都市更新側重於公權力強制介入之拆除重建，清除市中心窳陋哀敗地區，並將部分土地資源讓予開發商重新建築，達到重塑整體市容。但此種都市更新方式，多半忽略人民居住權以及意願，造成大規模抗爭行動不斷重演，且重建後房地漲價超額利潤，常成為公權力圖利開發商或政治利益交換籌碼。

中期的都市更新除延續早期重建主軸外，另外加入公共設施環境改善、促進產業發展等提升城市競爭力概念。此時代表措施，係政府開始提供獎勵機制吸引民間資金投入，包括：貸款減免、減稅等補助方式引導民間參與都市更新，並訂定差異化發展，針對不同地區發展目標訂定不同補助標準，促進公私部門合作關係。

近期的都市更新則融入全球永續發展概念，更注重居民意願與需求、全面性地區發展、社會經濟環境、文化景觀及都市紋理、災害容受力等通盤性都市更新政策，並加入一般民眾參與機制，引導居民參與級意見表達，並推動社區營造及利益均分概念。協助地區組織都市更新團體並明訂相關之權利義務，以追求都市環境與經濟永續發展。

Photo Credit: 內政部營建署

三、公有土地之「公益性」遭漠視

目前，公有土地管理機關主管單位由中央到地方均隸屬於財政部門，財產的處分往往著眼於立即的資金收益，藉以填補財政收入的短絀。且為避免遭圖利他人或圖利公庫之議，顧及表面公平、公開、公正起見，多採出租、標租、設定地上權、讓售、標售等方式。至於改良再利用往往「口號」大於「實作」，畢竟機關的權責本質為土地管理，並非以積極收益為目的開發行為。

土地管理機關長期扮演消極角色的後果，間接導致部分都市繁盛地區居然呈現窳陋或低度使用現狀。探究其原因往往歸諸土地權屬牽扯複雜，且大多涉及公有土地產權因素，不外乎是公私土地夾雜、違章建戶佔用土地、宿舍被佔用未繳回、公共設施保留地未開闢、土地主管機關消極管理土地不願或不能處理土地開發等問題。

因公有土地負有以政策開發引導地區發展的任務，針對都市中亟需更新的地區，公有土地管機關就肩負引入民間實施者之資金與專業技術之責，以部份土地折價抵付之方式，減低自行編列預算進行開發之壓力，共同進行更新重建。一方面取得所需的使用空間，有效整合周圍地區整體規劃，創造基地再發展及附近地區發展的最大效益，引導全市各區之更新發展，以達到大規模都市再生效果，俾達成都市土地整體開發與公平分配利益之遠景。

過去公辦都更的基地多以大面積或比例較高的公有土地，除遏止私地「以小吃大」的疑慮外，更希望藉由公有土地的更新，引導該地區開發定位及都市發展方向。並帶動周邊私有地更新，扮演好領頭羊的角色。

Photo Credit: 姚志軒

四、公有土地管理機關應更積極擔任都市更新「領頭羊」

鑒於公有土地時常發生無法與周邊私有土地共同開發與無力處理地上物被佔用的現實狀況，《都市更新條例》立法當時即將此納入考量。於條例第二十七條載明，都市更新事業計畫範圍內公有土地及建築物應一律參加都市更新，及公有土地參與更新的處理方式，並排除《土地法》、《國產法》、《預算法》及各級政府財產管理規則相關規定之限制。

藉由《都市更新條例》所提供「多數決」或地方政府公權力強制拆除、權利變換計畫等方式，不僅造成公私雙贏，且達到都市環境改善之目的。

台灣許多都市更新計畫常因財務效益過低，及更新範圍內合法私有地需要處理而執行時程延宕，其最關鍵原因係缺乏具彈性的開發式解決財務效益過低之共同性問題。檢視民間辦理都市更新較容易成功原因，不外乎多源自區位較佳或多具發展潛力；公有土地辦理都市更新則多半基於地區整體政策推動下產生，但受制於公部門彼此公共利益爭取下，往往忽略公有土地為全民之公共財，導致各機關基於行政本位主義思維，造成公有土地都市更新難以推動。

對公有土地管理機關而言，透過財務分析才能有效掌握國家預算開支，客觀地評估與私部門合作方式最具成本效益；私部門部分，投入資金多少通常並非首要重點，以財務工具試算出投資效益能不能符合期待之利潤，才是最後投入都市更新關鍵。

可得出公有土地管理機關主要注重於開發成本；而私部門則為利潤取向，為促進整體都市更新發展以及落實公私協力合作，公部門應放下因政策執行壓力下，而大幅美化都市更新計畫財務正面效益心態，以客觀、公正面對財務分析結果，俾利日後與私部門於共同立足點來推動都市更新計畫。

五、公有土地參與都市更新之新思維