邱國正的「第一擊」見解與「兵役延長」,是國防部可以全權決定的事嗎?

邱國正的「第一擊」見解與「兵役延長」,是國防部可以全權決定的事嗎?
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國防部長邱國正,近來針對「第一擊」和「徵兵制」的設定規劃進行發言,但其口中「行使自衛權」的條件是否符合國際法?兵役期該不該延長能不能由國防部決定?更重要的是,國防部和國軍之間,應該是怎樣的關係?

文:陳韋佑(早稻田大學法學研究科公法學專攻博士生)

10月5日,國防部長邱國正在立法院的質詢之中,針對事關是否該當自衛權之行使的「第一擊」,以及是否要延長兵役期間,做出了重要的相關發言。

邱國正在國會中針對這兩項重大國防事務的回答,其實也再次顯露出了長久以來存在於我國立憲民主主義體制內部的反立憲要素。也就是,即使是解嚴後已經超過三十年的今日,「國防」領域仍然相當程度上是免於立憲民主主義、法治主義適用的「聖域」此一事實。

而這種以國家安全為名,允許涉及「國防」、「國家安全」的國家行為不適用於法治國原則、免於文官體系與國會監督的這種把「國防」視為「法治」所不及的法外之地的例外原理,正是會將立憲民主主義體制從內部自我崩毀的反立憲危險因子。

邱國正「行使自衛權」的條件,符合國際法嗎?

根據各家媒體的相關報導,邱國正在立法院外交及國防委員會的報告中,針對立法委員的質詢,針對涉及國防部所謂的「自衛反擊權」之行使要件的「第一擊」的定義與具體事例做出說明。據報導中邱國正所言,「第一擊」不限於所屬於他國軍的飛行器或船艦對我國軍發射武器等明顯的武力行使行為,倘若航空器實體進入我國領空,也算是該當「第一擊」。

根據國防部的見解,當存在於他國軍針對我國的「第一擊」時,我國可以行使所謂的「自衛反擊權」。換言之,依據邱國正之言,倘若共軍機未經許可進入我國領空,就已經該當行使自衛權之要件,可以行使自衛權進行「反擊」。然而,邱國正以上對於自衛權之見解,恐怕於國際法上對於自衛權行使之要件的理解並不相符。

一般認為,自衛權之行使,必須符合以下三個要件:

  1. 必須存在來自於國家或相當於國家之組織所為之急迫不正之侵害
  2. 為排除該急迫不正之侵害,沒有其他適當之手段時,方可行使自衛權發動攻擊
  3. 為排除該急迫不正侵害的必要武力行使,必須採取侵害最小的手段

此外,並不是所有的軍事行動都可以算成立第一要件中的「急迫不正之侵害」。根據尼加拉瓜訴美國案(Nicaragua v. United States)中國際法院(ICJ)之見解,來自他國的不正侵害必須達到「武力攻擊」(armed attack) 的程度,才算是符合第一要件的要求。如果只是面對未達到「武力攻擊」程度的軍事行為,則無法主張自衛權。而正規軍單純進入他國領域內的行為,並不能算是已經到達「武力攻擊」的程度。

因此,如果共機只是單純侵入我國領空之內,難謂已經滿足自衛權行使要件的要求。

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國防部長邱國正

即使退步言,認為共機侵入領空已經算是該當第一要件好了,也不代表能夠直接發動自衛權向共軍開火。很明顯,要排除「共機非經同意處於我國領空」之不法狀態存在比「開火摧毀」以外更小侵害的手段。若未嘗試以其他手段驅離即進行攻擊,恐怕也難謂符合自衛權行使第2與第3要件的要求。

此外,假設共機即使被國軍警告也堅持不飛離領空,也不代表逕行摧毀就是合法的。不合於比例原則的武力行使,恐怕在國際法上也不會被評價為合法的行為。

國防部和國軍之間,應該是怎樣的關係?

總而言之,邱國正將「單純侵入領空」視為「第一擊」的見解,恐難謂符合國際法上對於自衛權的一般理解。這種國軍自己內部的交戰規則凌駕於國際法的現狀,到底是國防部不清楚國際公法學者與國際法院對於自衛權的見解,還是根本認為我國國軍的行為不需要受到國際法約束所致呢?

依筆者之見,不論是何者,都是在立憲民主國家無法容忍的反立憲之舉。

順帶一提,根據媒體對於國軍交戰規則「經常戰備時期突發狀況處置規定」的相關報導,國防部長與參謀總長可以授權給予第一線軍人決定是否要行使「自衛反擊權」權限。在我國,國防部長往往只是名義上的文民(civilian),擔任國防部長者往往無異於事實上的軍組織構成員。且我國國防部長年軍職比例過高,許多民主國家的國防部大量任用身為文官的國防官僚,並藉由高比例文官所構成的國防部控制軍隊。

相較之下,我國的國防部不如說本身就是國軍的一部份。

換言之,依據上述「經常戰備時期突發狀況處置規定」,職業軍人團可以不需要文民的同意就決定我國是否要發動「自衛反擊權」進入戰爭狀態。這與我國《憲法》第38條與第63條中,明確將「開啟戰端之權限」保留予身為文民的總統與立法院的文民統制意旨明顯不合。

然而,行使「自衛反擊權」之「法律依據」的國防部非公開內部行政規則「經常戰備時期突發狀況處置規定」於2020年修訂以來已逾兩年,卻似未曾見我國國會足夠重視此一架空文民統制的重要問題。

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兵役期該不該延長,是國防部可以全權決定的事情嗎?

國防部對於「法」的無視,並不只存在於對於自衛權行使要件的恣意定義之中。國防部試圖獨佔限制人民基本權重大之兵役制度的形成權的行為,也是在立憲民主國家難以容忍的違反法治國原則的惡劣之舉。

根據相關報導,邱國正在10月5日的立法院外交及國防委員會報告中也透露兵役期間是否要延長為一年已經有所「眉目」。但是對於立法委員的質詢,邱國正的態度,顯然傾向拒絕在當日委員會中,進一步透露國防部有關於兵役規劃的進一步詳細內容。

大法官在釋字第490號解釋中指出「有關人民服兵役之重要事項,應由立法者斟酌國家安全、社會發展之需要,以法律定之」。兵役義務對於人民基本權之造成之干涉極為重大,有關於服兵役之重要事項,應由國會立法規定。換言之,國會才是決定「有關人民服兵役之重要事項」之內容、形成兵役制度的主體。如此解釋,才符合大法官要求兵役重要事項必須符合國會保留的意旨。