雙重標準與它們的源流：水源治理如何「做環境」也「做人」？

文：江欣樺／東京大學專案研究員[1]

從新店總站搭上公車，穿越郊區住宅與高速公路，大約三十分鐘就能抵達新北市坪林區。這裡是台北的「里山」，也就是聚落邊緣的山間地帶；它是大台北重要的茶區，特產文山包種茶名聞遐邇，而它同時也被列為「台北水源特定區」，供給雙北都會區約三百七十多萬人口的民生用水。[2]平日的坪林老街安靜得像一場漫長的午睡，偶有居民騎著機車穿梭茶園與市街，北勢溪緩緩流過，構成一幅悠然的茶山風景。

我從碩士班就讀台大城鄉所時期開始在坪林做田野，結識許多經驗豐富的茶農，雖然他們對「做茶」各有見解，但在對話中，多少都透露了對水源區管制政策的不滿，而這種不滿並不直接與他們對「環境」的認知相關。比如一位堅持守護環境、主張眾生平等的茶農，同時也會抱怨限建措施讓他的下一代失去回鄉的居住空間。開發住宅難道就不是破壞環境嗎？這種聽起來像是「雙重標準」的思維令我感到好奇，於是我從碩士論文的主題「做茶」，延伸到博士論文的主題「做環境」，嘗試討論從國家到草根社區，由政策、技術和公民行動連接起來的環境治理動態。

我在論文中主要結合「環境治理術（Environmentality）」與「主體性（Subjectivity）」兩個互相嵌合的概念，環境治理術探問：水源區的環境如何藉由不同典範的治理實作，被形塑成特定的環境型態，以及治理典範的合理性及正當性，如何在特定的社會／政治脈絡中被建構出來；主體性則是探討治理實作與水源區在地社會的互動關係，包含個體層次的意識、認同、價值觀，以及社區層次的團結動能。本文主要分成四個部分：首先是概述台北水源特定區的管理體制，再來回顧三個不同治理典範對坪林在地社會的影響，最後則是總結治理術與主體之間「做環境」也「做人」的交織關係。

台北水源何處來？飲水思源思哪裡？

提到大台北地區的水源，許多人第一個會想到翡翠水庫。翡翠水庫多年以來不論是水質或淤積量，都可以說是全台灣最「優質」的水庫。但其實台北市自來水處供給的自來水，有大約75%來自南勢溪（也就是烏來那一帶），翡翠水庫及其上游的北勢溪，則是擔任備用水源的角色。然而，不論供水占比多少，這個台北里山的「兩河流域」，包含新店部分郊區、坪林、烏來、雙溪和石碇，涵蓋717平方公里的範圍，都被《都市計畫法》劃定為「台北水源特定區」，受到嚴格的開發限制。

在水庫興建之前，水源區的河岸曾經是露營和水上活動勝地，但在土地使用分區的設計下，「保護區」面積就占了總計畫面積的95.85%，[3]只有「原有合法建築物」得以申請核可修建。這些管制也形成了我們現今看到，沒有工廠、沒有觀光飯店、沒有大型建設，很「自然」的地景。而在水源特定區的五個區域之中，坪林區是主要的農業地帶，公民運動也較為活躍，不只在90年代包圍水庫的抗爭中扮演要角，2000年初期爭取國道五號坪林交流道的地方性公投，更是當時難得的案例。

而從上游水源區到下游用水端，都有不同國家機構和地方政府的介入，複雜的管理架構和分工模式也經常引起爭論。在環境治理方面，翡翠水庫的管理範圍只有水庫周邊海拔171公尺底下的區域，而大部分的水源特定區，是由經濟部水利署轄下的「台北水源特定區管理局」執掌土地利用與建物管理，但都市計畫內容則須經過新北市政府的審議修訂。

在供水方面，台北市政府轄下有自己的供水機關（台北市自來水事業處），其他區域都是由台灣自來水公司管理，但隨著新北市都會區逐漸加入南北勢溪的供水範圍，台灣自來水公司和台北市購入的水量也逐年增加。看到這裡不難發現，水源特定區的環境治理樣貌，其實牽涉了從國家到地方的官僚體制、雙北之間的區域競爭，以及地方內部的社會動態。

誰的水源，誰的土地？跨尺度的領域政治

從制度典範看來，台北水源特定區於1984年劃設，時間點落在1987年解嚴之前。因此，上一輩曾經參與這段歷史的坪林居民，大多表示這完全是從上到下的決策，民眾除了向民代陳情之外，完全沒有主動參與的空間；甚至有水利專業的受訪者認為，台北水源特定區的管制型態，在現今的民主社會中，基本上不可能被複製。那麼我們應該如何重新檢視這套治理體制的形成，以及民主化帶來的轉變？

回到當時的時空背景，正是經濟策略轉向擴大國內生產的階段，而台北都會區人口快速擴張，也需要更穩定的水源供給。雖然水源特定區的規劃由中央主導，但雙北之間的土地使用及供水分配，早已成為議會攻防焦點。然而，由於土地徵收查估補償進度緩慢，加上保護性的土地使用分區規劃難以撼動，奠定了居民心中水源特定區權益及發展機會受限的意識。

這股圍繞著資源與領域的競爭關係，早年經常與城鄉資源分配不均、上游權益受限相互連結，相關論述隨著解嚴以及90年代前期快速崛起的居民抗爭（如1993年包圍水庫行動）達到高峰，並在90年代中葉之後，因為水源回饋金的立法通過而逐漸消退；取而代之的是台北縣的都市發展抬頭，在升格直轄市前後，力圖與台北市「平起平坐」的態勢。在此同時，論述主流也逐漸趨向爭取下游都會區「共飲翡翠水」（雖然實際上並不全是翡翠水）、統一水價、整合管理單位等訴求。