新興菸品協商大戰,行政院版菸防法三大缺陷一次看

新興菸品協商大戰,行政院版菸防法三大缺陷一次看
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菸害防制法自1997年制訂與頒布,2007年首度完成修法,至今15年多仍在進行二度修法中,隨著時代改變,新興菸品、載具也大量出現,修法之路勢在必行,然而卻仍有諸多風險尚未全盤考量。

立法院本會期兩大重點法案:精神衛生法、菸害防制法,同時於10月28日展開協商,截至11月8日精衛法已進展至第二輪協商,菸防法卻仍原地踏步,第一次協商中36項保留條文也只通過1條,連新興菸品的定義都沒有共識,究竟行政院版的菸防法草案出了什麼問題?致使董氏基金會等20個民間團體得在黨團協商前多次連夜召開記者會、遞交陳情書,呼籲本會期務必通過修法,同時表達禁止所有加味菸品、新興菸品,以及勿讓載具(指定菸品之必要組合元件)成為菸害防制破口、嚴格檢視成分對人體健康危害等訴求。

新興菸品載具納管、風險配套定位不明 菸防法草案恐變空白授權?

在修法進程方面,國健署、部分民進黨立委認為政院版草案已相當完備;國民黨、時代力量、及其他民進黨立委則強調新興菸品危害甚大,且國健署也尚未提出完整配套規範,若依政院版草案通過修法,幾乎等同空白授權,因此不宜匆促立法。本次協商未能完成36條審查,尤其牽涉加熱菸載具應明確規範、加熱菸健康風險評估標準、加熱菸是否納管等,相關法條仍有缺失爭議,因此持續保留,將擇期再開第二次黨團協商會議。

缺陷一:未成年可買加熱菸載具? 國健署:價格高昂,應該不會去買 專家:過於輕忽

關於加熱菸載具該如何修法納管,認為載具是加熱菸的一部分,應當納管的陳椒華立委,在會議中質疑國健署,如載具不納管,是否為誰護航?而立委蔡易餘、陳瑩等人對載具納管則有不同意見。蔡易餘認為,載具就像煙斗;陳瑩則指載具就像打火機,無需納管。對此,主席林為洲當場駁斥,打火機具備多項用途,但加熱菸載具卻只能用在新興菸品,持有載具目的不是為了吸菸,於理不通。蘇巧慧也建議國健署重新提出各條文的版本對照及參考資料,釐清問題點。

主張電子菸、加熱菸必須雙禁的國民黨立法委員林奕華表示:「目前的菸防法草案,並未將載具與菸品組合必要元件納管,如此一來,未成年人便可以購買載具,只要不當場吸食,就無法可管。」他更現場質問國健署吳昭軍署長:「衛福部有真心想管嗎?若真的想管,怎麼載具都沒有管?」

吳署長現場回應:「政府只管載具的促銷及廣告,對其它銷售行為沒有規範。學生或未成年者可以買載具,但是載具不便宜,應該不會去買。」對此,立委陳椒華質疑,若國健署真的想管理加熱菸,為何不把載具部分也寫清楚,國健署究竟想為誰護航?

前消基會董事長黃怡騰律師接受採訪時表示,菸防法逾10年未修,他很肯定國健署管理新興菸品的決心,只是加熱菸載具屬於使用加熱菸的必備品,應納入管制範圍,否則可能形成管制上的漏洞。黃律師也提到,「現在國高中生為了追求新鮮、時尚,很願意付出高額的金錢去購買流行品,甚至多人集資購入。說未成年沒有能力負擔載具的消費,我認為是太輕忽了。」

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加熱菸載具是否應納管,相關法條仍有缺失爭議。

缺陷二:加熱菸健康風險評估怎麼做? 國健署署長:我也不清楚

政院版的草案中,也提到加熱菸等其他菸品,須經健康風險評估機制審查後,方可上市。對此,吳署長說明,審查方式主要參考美國的事前審查制度,由業者提供國外檢測報告,而國健署會組建專家委員會進行申請把關。

吳玉琴立委質疑,國健署現行版本只說健康風險評估機制由中央主管機關訂定,內涵卻什麼都不知道,等同要求立院空白授權。陳椒樺也反問吳署長,國健署參考的美國審查標準究竟是什麼?為何不建立國內數據來進行申請評估?陳椒華再進一步指出:「如果不在修法過程中將配套措施說清楚、準備好,國健署要怎麼為國民健康把關?依據現行草案內容,是否意謂只要業者聲稱已通過國外的健康風險評估,國內就擋不住?」

吳署長回應,目前只知道美國已經有在做,但並不清楚細部內容,而且國健署當初只說要做健康風險評估的審查,並未承諾要做國內的健康風險評估。

針對這個議題,台大醫院家醫部郭斐然醫師在接受採訪時指出:「健康風險評估有誤導民眾的嫌疑,因為無論是傳統菸草製品,或者現在的新興菸品,都對健康有害。菸品應該視為同等危害,沒有哪一種危害比較小。」

郭斐然醫師認為,全面禁止菸品應該是最終目標,如果利用健康風險評估作為白手套,誤導民眾菸品有好壞之分,將違反世界衛生組織菸草控制框架公約(the WHO Framework Convention on Tobacco Control,WHO FCTC)13.4條:「禁止對其特性、健康影響、危害或釋放物產生錯誤印象的方式,宣傳菸草產品。」郭醫師另補充指出:「而且台灣在陳水扁擔任總統時期,也簽署了此公約,並且已經國內法化。」既然政府是參考美國菸品上市前審查制度,建議將健康風險評估改名為「菸品上市前審查」,以避免健康危害的誤導。

依據董氏基金會提供的資料顯示,2020年研究發現加熱菸產生的氣霧 (aerosol) 中,共含62種化學物質;其中丁二酮(diacetyl)、乙酰基丙酰基(2,3-pentanedione)、鄰苯二甲酸二辛酯(diethylhexyl phthalate ) 等都是高度毒性!究竟還隱瞞了多少危害的事實?加熱菸還有多少有毒化學物質未被揭露?需要更多時間去驗證。

國家衛生研究院曾提出新興菸品健康危害報告建議針對加熱菸等新興菸品,政府管理機構應要求揭露包括產品設計、各項化學成分資料、總尼古丁含量及型態、毒性、產品及成分的檢驗方法。黃怡騰律師指出,消基會過去已多次提醒,加熱菸等新興菸品成分複雜,對人體危害不可小覷,政府不應輕忽健康風險評估的重要性。政府應該以科學實證為基礎,訂定新興菸品相關法令,並委託第三方公正機構進行獨立研究,建立台灣在地的標準評估,讓一切公開、透明、可供各方檢驗。倘若衛福部想參考國外審查制度,卻給予健康風險評估「空白授權」條款,不僅未能對消費者負責,也可能引起行政訴訟。

缺陷三:一禁一管反變雙開、需求轉向加熱菸 專家:禁菸成效恐大打折扣

董氏基金會曾揭露,新興菸品尚未通過,已有菸商在台北鬧區大幅設點、開設外觀新穎的載具維修旗艦店。目前在Google map上搜尋台北市的加熱菸、電子煙店家,已可搜得超過50間的結果。立委質疑,目前國健署的一禁一管版本,真能杜絕新興菸品嗎?

林奕華、陳椒華等立委質疑政院版草案未能清楚定義加熱菸載具,若法案通過,恐難以執法,也無法避免可同時使用於加熱菸及電子煙的複合型載具,造成電子煙假冒加熱菸,變相合法上市的後果。林奕華委員清楚表明雙禁立場。她強調,加熱菸與電子煙長得如此相像,連蘇院長都分不出來,而現行草案版本很多細節都不清楚、納管與否及強度不明。菸商花樣繁多,到時候加熱菸載具可能也可用於電子煙的菸油加熱,導致一禁一管政策反而變成雙開。

董氏菸害防制中心主任林清麗在採訪時堅定表示:「新興菸品就是菸草公司的新武器。」它危險的地方在於有多元的樣貌、口味,非常吸引對新鮮事物有好奇心的青少年。而且無論是電子煙與或加熱菸,它們多半有著酷炫、潮流的外型,加上沒有傳統紙菸的菸臭味;吸引年輕人使用之餘,也可以輕鬆躲開師長的眼光。

根據衛福部國民健康署健康促進統計年報的數據顯示,國內高中職學生的吸菸率高達8.4%、國中生3.0%。電子煙方面,高中職學生使用率為5.6%,國中生為2.5%;加熱菸方面,高中職使用率為1.6%,國中生為0.9%。使用電子煙的人口暴增,加熱菸比例雖不如電子煙,但也無法輕忽。依據董氏基金會提供的資料顯示,日本的加熱菸追蹤調查報告發現15-19歲青少年使用加熱菸的比例,2015到2017年增加3.3倍,非吸菸者使用加熱菸的比例在兩年內更是遽增13倍。而韓國開放成人使用電子煙,一年後青少年曾經使用電子煙比例為0.5%,3年以後竟增加到9.4%,遽增19倍;而2017年開放成人使用加熱菸,一年後就有約3%青少年曾經使用,比電子煙的擴張還快。

黃怡騰律師提醒,倘若要通過現行修法版本,政府必須評估青少年是否有可能將對電子煙的需求轉向加熱菸?政策上控管新興菸品的成效真能達到嗎?林清麗主任指出,WHO前菸害防制顧問和菸草版圖主筆、現為國際反菸組織STOP領導人之一Judith Mackay在2021年的「亞太拒菸協會研討會(APACT)」中的報告「加熱菸-亞洲都應該知道的事Heated Tobacco Products-what should Asia do」,就明確指出「加熱菸並非菸商說的成人用於替代紙菸,反而讓年輕人上癮。」

林清麗表示,在2020年以前,台灣政府和民間團體的立場一致,為了菸害防制而不斷努力,「現在我們的立場從未改變,就是雙禁電子菸與加熱菸。」目前新加坡、泰國、澳洲、香港和澳門,都是通過修法,採取雙禁的立場。希望政府能夠亡羊補牢,採納對菸害防制真正長期投入的組織與專家學者意見,以及期待生活在更健康的環境中的人民的希求,將草案完善,加快修法步驟,讓台灣人民不被菸害所迫,提供下一代能享有一個清新乾淨的未來。