台灣目前再生能源的發展順利嗎?光電與社區共榮,2050淨零排放才有可能

台灣目前再生能源的發展順利嗎?光電與社區共榮,2050淨零排放才有可能
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我們想讓你知道的是

筆者在數個光電爭議現場最常聽到民眾說的是:「我們不是反綠能,而是要求有完整立法規範的綠能政策」,綠能業者也希望政府明確規範,才能降低企業投資風險、避免劣幣逐良幣。期待行政部門持續傾聽民間社會的聲音,以實質改革回應社會的期望。

文:蔡卉荀(地球公民基金會環境與能源部主任)

2021年蔡英文總統宣示台灣將推動2050淨零排放,今年3月由國發會公布了「台灣2050淨零排放路徑及策略總說明」,預計在2030年前投入9000億元執行相關計畫。

報告中,選定五大項目:運輸、建築、工業、電力及負碳技術,分列減碳目標。其中為了將電力所產生的139百萬噸碳排削減至零,規劃極大化布建再生能源,不再興建新燃煤電廠,短期以燃氣電力過渡,長期則搭配氫能、碳捕捉再利用及封存 [1],來建構零碳電力系統。政府預計2050年,全台將有超過60%電力來自再生能源。

光電發展順利,淨零才有可能

這樣的規劃並非以100%再生能源為目標,因此需要搭配氫能、碳捕捉再利用及封存,來抵減燃氣電力的排碳,以建構零碳電力系統。由於碳捕捉再利用及封存技術都尚未成熟,也為2050淨零埋下不確定性,要降低這個隱憂,唯有最大化拉高再生能源的比例一途。

但是,台灣目前再生能源的發展順利嗎?若以光電來說,目前我國2025年的光電目標是20GW的裝置容量、2050年的裝置容量須達到40~80GW,但截至2021年底,卻僅完成7.7GW。這意謂著從現在起,每年需要以2.5~3GW的速度新增才能達標,否則恐導致淨零破功。

圖說:2021年台灣光電裝置量為7_7GW,距離政策目標還有極大缺口。(圖片來源
2021年台灣光電裝置量為7.7GW,距離政策目標還有極大缺口|擷取自經濟部能源局簡報

為何光電特別需要被討論?

光電是目前台灣各種再生能源中,技術相對成熟、建置時間最短的能源類型,也是日照充足的台灣具備優勢條件能發展的再生能源。因此,我們必須正視光電推展不如預期的原因,提出對症下藥的解方。

屋頂光電潛力大,需要擴大民間參與

政府原定2025年全台屋頂型光電裝置量達3GW,2019年提前達標後上調為6GW,但遭民間團體質疑過於保守、各部門實質作為太少。行政院於是再度調整為8GW,從公有建築開始推動,透過「班班有冷氣、校校有光電」增加校園光電,規範工業區新設工廠須設置一定比例光電,並修法要求用電大戶建置/使用一定比例的再生能源。日前,行政院正式提出《再生能源發展條例》修正草案,打算規範未來新/增/改建物也要設置光電。

政府確實比初期拿出更積極的作為,但若要達到極大化再生能源的願景,就需讓更多民宅、廠房、商用屋頂都裝上光電。

是故,接下來必須面對許多小型私人屋頂因為不具經濟效益,而被排除在綠能市場以外的問題,也要克服違建氾濫無法搭建太陽能板的障礙,以及設法讓更多工廠與用電大戶負起自帶綠電的責任。這些挑戰,需要社會各界一起努力,也有賴政府提供更多元的民間參與模式,鼓勵更多社區及家戶成為公民電廠的一環。

屋頂設置光電,是最貼近生活,也對環境最友善的再生能源。(地球公民基金會提供,傅志
Photo Credit: 地球公民基金會/傅志男攝
屋頂設置光電,是最貼近生活,也對環境最友善的再生能源

地面光電的發展瓶頸

為了衝刺2025年達到20GW光電裝置量,蔡政府評估台灣也需要地面型光電,因此優先從鹽灘地、不利耕地、地層下陷區、受污染土地、水庫埤塘等地區設置光電。

政府的策略是先盤點國公有地,變更地目、開放光電招商,以求短期最大布建率,台南七股與嘉義布袋的鹽灘地、台東知本濕地即為著名的案例。

然而,這些過往被視為產業儲備用地的土地,由於長期未使用,已有相當豐富的生態保育價值,或涉及原住民族傳統領域,需取得部落諮商同意,在這裡設置光電,便引起生態與原住民爭議。最後能源局只得縮減鹽田光電規模,台東縣政府也終止知本光電開發契約。另外,還有桃園埤塘光電也在生態疑慮下喊卡,必須重頭規劃與生態共榮的計畫。

在農地光電方面,馬英九政府曾在政策評估與配套不足時,貿然開放農棚光電 [2],結果發生假種田真種電的弊端,導致政策緊急喊卡。農委會與台糖後來盤點不利耕地,釋出轉作光電,但其篩選標準也曾被質疑。

至於可耕作的私人農地,因為農業人口老化、土地閒置、轉租收益比農作好,再加上兩公頃以下農地的土地變更程序簡便,成為綠能業者與地方勢力在叢林法則下四處尋租的獵物。農地變更蓋光電,改變了農村地景,也衍生土地開發的糾紛,引發光電侵農的疑慮。農委會後來只好禁止兩公頃以下農地變更做光電,並宣告加嚴把關兩公頃以上農業區變更。

屏東有許多農地成為光電案場,圖為光電業者在佳冬一處農地光電案場下放養羊群。(蔡卉
Photo Credit: 地球公民基金會
屏東有許多農地成為光電案場,圖為光電業者在佳冬一處農地光電案場下放養羊群

面對土地變更型光電廠的挫折,經濟部與農委會後來把重點放在推動漁電共生,強調土地複合利用,以農為本,綠能加值。更在民間團體倡議下,建立環境與社會檢核機制(以下簡稱環社檢核),試圖引導廠商避開有環境敏感與社會爭議的高風險區。政府的光電政策,終於開始將生態保育及農漁業發展納入考量。

漁電共生的養殖模式能否經得起市場考驗,仍待時間驗證;單靠環社檢核也無法解決所有問題,諸如七股光電超量開發的總量管制問題、室內養殖與其他類型光電尚未納入環社檢核的問題、如何保障承租漁戶的工作權、控制養殖區大量鋪設光電對候鳥生態的衝擊、以及降低案場施工對社區與鄰近魚塭的干擾…...等,這些都還需要更完善的政策配套與管理辦法進場。

另外,目前光電政策推動與設置的程序中,普遍欠缺社區知情及公民參與的機制,導致民間對光電影響的疑慮未獲得重視與解決,埋下日後衝突的起因。台南蘆竹溝即為一例,居民直到案場施工前才得知光電場將緊鄰社區聚落,造成社區空間壓力。台南市政府雖要求廠商召開說明會,但單向的說明會無法實質解決問題,結果雙方衝突越來越大。

這些事件告訴我們,人民與社區充分的知情及參與,是建立社會支持再生能源的基礎。

政府應加強公民對話,開啟光電與社區共榮