台灣目前再生能源的發展順利嗎？光電與社區共榮，2050淨零排放才有可能

文：蔡卉荀（地球公民基金會環境與能源部主任）

2021年蔡英文總統宣示台灣將推動2050淨零排放，今年3月由國發會公布了「台灣2050淨零排放路徑及策略總說明」，預計在2030年前投入9000億元執行相關計畫。

報告中，選定五大項目：運輸、建築、工業、電力及負碳技術，分列減碳目標。其中為了將電力所產生的139百萬噸碳排削減至零，規劃極大化布建再生能源，不再興建新燃煤電廠，短期以燃氣電力過渡，長期則搭配氫能、碳捕捉再利用及封存 ^[1]，來建構零碳電力系統。政府預計2050年，全台將有超過60%電力來自再生能源。

光電發展順利，淨零才有可能

這樣的規劃並非以100%再生能源為目標，因此需要搭配氫能、碳捕捉再利用及封存，來抵減燃氣電力的排碳，以建構零碳電力系統。由於碳捕捉再利用及封存技術都尚未成熟，也為2050淨零埋下不確定性，要降低這個隱憂，唯有最大化拉高再生能源的比例一途。

但是，台灣目前再生能源的發展順利嗎？若以光電來說，目前我國2025年的光電目標是20GW的裝置容量、2050年的裝置容量須達到40~80GW，但截至2021年底，卻僅完成7.7GW。這意謂著從現在起，每年需要以2.5~3GW的速度新增才能達標，否則恐導致淨零破功。

為何光電特別需要被討論？

光電是目前台灣各種再生能源中，技術相對成熟、建置時間最短的能源類型，也是日照充足的台灣具備優勢條件能發展的再生能源。因此，我們必須正視光電推展不如預期的原因，提出對症下藥的解方。

屋頂光電潛力大，需要擴大民間參與

政府原定2025年全台屋頂型光電裝置量達3GW，2019年提前達標後上調為6GW，但遭民間團體質疑過於保守、各部門實質作為太少。行政院於是再度調整為8GW，從公有建築開始推動，透過「班班有冷氣、校校有光電」增加校園光電，規範工業區新設工廠須設置一定比例光電，並修法要求用電大戶建置／使用一定比例的再生能源。日前，行政院正式提出《再生能源發展條例》修正草案，打算規範未來新／增／改建物也要設置光電。

政府確實比初期拿出更積極的作為，但若要達到極大化再生能源的願景，就需讓更多民宅、廠房、商用屋頂都裝上光電。

是故，接下來必須面對許多小型私人屋頂因為不具經濟效益，而被排除在綠能市場以外的問題，也要克服違建氾濫無法搭建太陽能板的障礙，以及設法讓更多工廠與用電大戶負起自帶綠電的責任。這些挑戰，需要社會各界一起努力，也有賴政府提供更多元的民間參與模式，鼓勵更多社區及家戶成為公民電廠的一環。

Photo Credit: 地球公民基金會／傅志男攝

地面光電的發展瓶頸

為了衝刺2025年達到20GW光電裝置量，蔡政府評估台灣也需要地面型光電，因此優先從鹽灘地、不利耕地、地層下陷區、受污染土地、水庫埤塘等地區設置光電。

政府的策略是先盤點國公有地，變更地目、開放光電招商，以求短期最大布建率，台南七股與嘉義布袋的鹽灘地、台東知本濕地即為著名的案例。

然而，這些過往被視為產業儲備用地的土地，由於長期未使用，已有相當豐富的生態保育價值，或涉及原住民族傳統領域，需取得部落諮商同意，在這裡設置光電，便引起生態與原住民爭議。最後能源局只得縮減鹽田光電規模，台東縣政府也終止知本光電開發契約。另外，還有桃園埤塘光電也在生態疑慮下喊卡，必須重頭規劃與生態共榮的計畫。

在農地光電方面，馬英九政府曾在政策評估與配套不足時，貿然開放農棚光電 ^[2]，結果發生假種田真種電的弊端，導致政策緊急喊卡。農委會與台糖後來盤點不利耕地，釋出轉作光電，但其篩選標準也曾被質疑。

至於可耕作的私人農地，因為農業人口老化、土地閒置、轉租收益比農作好，再加上兩公頃以下農地的土地變更程序簡便，成為綠能業者與地方勢力在叢林法則下四處尋租的獵物。農地變更蓋光電，改變了農村地景，也衍生土地開發的糾紛，引發光電侵農的疑慮。農委會後來只好禁止兩公頃以下農地變更做光電，並宣告加嚴把關兩公頃以上農業區變更。

Photo Credit: 地球公民基金會

面對土地變更型光電廠的挫折，經濟部與農委會後來把重點放在推動漁電共生，強調土地複合利用，以農為本，綠能加值。更在民間團體倡議下，建立環境與社會檢核機制（以下簡稱環社檢核），試圖引導廠商避開有環境敏感與社會爭議的高風險區。政府的光電政策，終於開始將生態保育及農漁業發展納入考量。

漁電共生的養殖模式能否經得起市場考驗，仍待時間驗證；單靠環社檢核也無法解決所有問題，諸如七股光電超量開發的總量管制問題、室內養殖與其他類型光電尚未納入環社檢核的問題、如何保障承租漁戶的工作權、控制養殖區大量鋪設光電對候鳥生態的衝擊、以及降低案場施工對社區與鄰近魚塭的干擾…...等，這些都還需要更完善的政策配套與管理辦法進場。

另外，目前光電政策推動與設置的程序中，普遍欠缺社區知情及公民參與的機制，導致民間對光電影響的疑慮未獲得重視與解決，埋下日後衝突的起因。台南蘆竹溝即為一例，居民直到案場施工前才得知光電場將緊鄰社區聚落，造成社區空間壓力。台南市政府雖要求廠商召開說明會，但單向的說明會無法實質解決問題，結果雙方衝突越來越大。

這些事件告訴我們，人民與社區充分的知情及參與，是建立社會支持再生能源的基礎。

政府應加強公民對話，開啟光電與社區共榮