看不見煙硝的「戰時內閣」終結：蘇貞昌時代對總統權力及後繼者的影響

文：林子堯（台灣大學國發所兩岸組碩士）

蘇貞昌內閣極有可能在立法院會後宣布改組（註：作者於1月16日投稿，行政院長蘇貞昌於1月19日晚間宣布請辭），有關新任閣揆成多日媒體頭條。由於從2019年蘇內閣上任以來，先是在敗選低迷的氛圍中，展現魄力有為的一面，親上火線定調許多爭議。總統順利連任後本有傳出可能功成身退，但隨著疫情開始，蘇貞昌帶領的內閣團隊繼續保持一段強勢領導的時代。

蘇內閣等同於戰時內閣

這是拜一個罕見的戰時內閣（War Cabinet）所賜，台灣進入沒有煙硝但動盪的戰爭時期，蘇內閣獲總統充分授權得以快速決策。但隨九合一大選落幕，必然也有一定政治責任必須扛起，蘇內閣領導國人度過特殊疫情時期，功過都已載入史冊。後蘇貞昌時代，後繼內閣團隊又要如何應對新的變局，將是民進黨後蔡英文時代，必須要審慎以對的首要任務。

戰時內閣在西方民主國家，並不是一個罕見的名詞。包含戰時總統（Wartime President）、戰時內閣（War Cabinet）皆廣為人所知，在歷史上也不斷出現，其中又以二戰時期最為知名。

例如羅斯福總統執政時代，美國創下罕見打破連任只能一次的民選總統任期，羅斯福的權力地位在二戰時達到顛峰，讓他成為歷史知名的戰時總統，可以不經國會批准狀態下，執行許多較為爭議或應該要有國會授權的政策。這其中關鍵當然是因為戰爭特殊時期，羅斯福滿意度達最高峰，國會、媒體皆不攖其鋒。

另一個著名案例，當然也就是英國首相邱吉爾在1940年5月至1945年5月所組成的戰時內閣（Churchill war ministry）。先是解決了1940年一度出現的內閣危機，在張伯倫辭職後，邱吉爾的戰時內閣解決了英國紛亂不止的戰爭態度，成為全面對德作戰的態勢。相關決策過程，可以參見電影《最黑暗的時刻》（Darkest Hour）。戰時內閣最大的特色也是，權力比平和時期大的許多。

但戰爭勝利的邱吉爾內閣，在1945年7月卻輸掉大選，讓邱吉爾不得不說出：「對他們的偉大人物忘恩負義，是偉大民族的標誌。」（Ingratitude towards great men is the mark of a strong people.）。這句話的背後深意與心境，或許蘇貞昌能有所體會。

事實上，也不是只有英國，羅斯福死後帶領美國打贏二戰的是杜魯門總統，但美國人民並沒有因此讓他高枕無憂，1948年美國總統大選杜魯門經歷一番苦戰才勝出。而這就是民主，我們沒有任何人能命令選民，要感激政府的付出。甚至回頭來看，難道民意真的沒有給予施政成功的政府掌聲嗎？還是我們其實忽略了什麼，才讓乍看威風施政的背後，其實已經與民意漸行漸遠。

民眾在疫情期間曾給予蘇內閣極好評價

從下方所列的兩個圖示可以看出，蘇貞昌院長在2019年1月接任之後，施政滿意度就一路攀高，從最低的三成，一路到疫情初期來到近六成，這應該是台灣總統民選以來，滿意度曲線最特殊的行政院長。

這裡告訴所有執政者的是，人民是會肯定並且感謝，帶領全民走過一段特殊、相當於戰爭但沒有煙硝的時代。甚至在2021年四大公投中，蘇內閣在外界的不看好下，堅持正面對決成功擊敗國民黨提出的四項公投案，為自己的內閣執政正當性再下新頁。

Photo Credit: 美麗島民調網站

Photo Credit: 台灣民意基金會網站

然而，從2022年4月以後，台灣的本土疫情逐漸一路攀升，從0確診一路上升至數千、數萬例，雖然蘇貞昌的施政滿意度沒有因此雪崩，但確實開始出現正反交叉。直到九合一敗選之後，執政已經近四年的蘇內閣團隊不滿意度創新高。

這代表兩個意義，一個是過去宣稱的疫情特殊時代，隨著政院逐步解封後，全民也希望能盡早擺脫這時期。而蘇貞昌在位的一天，似乎就象徵疫情的陰霾還沒走完。另一點當然也是蘇內閣可能低估民意對確診的感受，這是戰時內閣為了應戰，很容易忽略的問題。

新的內閣必然得與總統協調並進

另外值得注意的是台灣並非內閣制國家，在憲政實務上，其實是偏向總統的半總統制。但從2019年以來，我們可看到鎂光燈全在蘇貞昌身上，甚至過去大家常認為需要待總統拍板的政策，幾乎行政院宣布就一錘定音，整個憲政體制儼然成內閣制。

不過就在敗選後，蔡總統迅速召開官邸會議，進行一系列政務，接著又宣布兵役重大改革，再到稅收超徵議題，外界似乎逐漸看到府院不同調跡象，也象徵這戰時內閣已經告終，權力已經被收回。

若蘇貞昌沒有卸任，新的蘇內閣也將不再是過去的戰時內閣形象，在權力運作的節奏上，必須回到和總統府的角力。但若換上新繼任內閣團隊，那就真的是千頭萬緒，不但權力已經不如戰時內閣那樣強大，處處必須和總統協調，同時又要在民進黨敗選後快速回應民意，展現強大的行動力，一旦民意不買單，滿意度雪崩力道可能只會更勝蘇內閣。

但這仍舊是民主國家的常態，時間到了再不願也只能接受，唯有對民意時常保持謙卑，才能獲得人民信任。就如邱吉爾另一句名言：「酒店關門時我就走」（I leave when the pub closes.），蘇貞昌曾引用過邱吉爾的名言自勉，如今或許該重新咀嚼這段話背後的深義。

本文經《思想坦克》授權轉載，原文發表於此

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責任編輯：彭振宣
核稿編輯：翁世航