地中海難民專文(二)該擋、該救還是該遣返?歐盟國家面對非法移民的n種困境

地中海難民專文(二)該擋、該救還是該遣返?歐盟國家面對非法移民的n種困境
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非法越界問題存在已久,遠因可從18世紀工業革命、19世紀歐陸殖民非洲談起,近因則因歐盟對非洲移民的政策方針,不只限制發照資格、限制移動,審查也非常嚴格

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文:江梓和

前言:在4月19日漆黑的深夜中,一艘塞滿約850人功能欠全的漁船,在比鄰義大利南端的蘭佩杜薩島(Lampedusa)的利比亞(Lybia)水域與葡萄牙籍商船雅各王(King Jacob)碰撞後沉船,僅有28人生還,這一撞,再次撞出歐非長期存在的難民問題。關於地中海難民的成因和人口走私組織,請見:他們以為海的那方就是希望:八條路闖地中海,數十萬偷渡客的「天堂路」

終點:歐盟南岸

遠因與近因

此類的非法越界問題存在已久,遠因甚至可從18世紀工業革命、19世紀歐陸強國殖民非洲談起。工業革命讓歐陸強國在發展上大幅度成長,更進而至非洲侵占自然資源,然而,歐洲殖民母國在離開非洲時,於劃分國土疆界時並未考慮種族分布、文化淵源和地理分布等因素,導致獨立後的非洲各國內戰不斷,種族屠殺與軍事衝突也層出不窮,另外,伊斯蘭教的極端組織橫行、阿拉伯之春、伊波拉肆虐等都成了許多非洲居人踏上這條危險重重的不歸路。

而近因主要是因歐盟對非洲移民的政策方針,不只限制發照資格、限制移動,審查也非常嚴格,歐盟原寄望此政策能拒非法移民於海岸外,卻造成更多人找上地下黑市幫忙,許多移民更願意拿生命投入這場為了更好未來的賭一把。

Photo Credit:AP/ 達志影像

歐陸南岸的守衛組織演變 

最早在義大利地區的政府救援組織是Mare Nostrum(在拉丁語的意思是「我們的海」,亦即指地中海),此組織在2013年時正式成立,隸屬於義大利海軍,費用全由義大利政府買單,主要是在義大利的領海附近進行搜救援助。直到2014的11月,被歐盟邊防局(Frontex)下的崔頓(Triton,希臘神話中海神波賽頓之子)特遣部隊取代前,此組織在無數的船難中共拯救約15萬的非法移民,並逮捕了351個人口走私犯。

然而,就在2014年10月9日,發生了一場3百人淹死的慘劇後,歐盟的司法與內政部理事會(Justice and Home Affairs Council)宣布崔頓特遣部隊即將全面取代「我們的海」,以處理歐洲南面的非法越境問題。

因歐盟邊防局底下並沒有任何的軍艦、戰機及任何軍事武力,崔頓特遣部隊的組成全看歐盟28個成員國是否自願願意,並捐贈軍事戰機戰艦等武力支持此計畫。和過去不同的是,崔頓特遣部隊則只在距義大利領土50公里內的範圍執行勤務,有七艘海岸巡航艦、兩架軍機、一台直升機,擁有65名人員,每月支出約為1億臺幣。

在此較下其實一個很明顯的問題就浮現出來了,無論是在人力上或者是機械上,崔頓特遣部隊都不及Mare Nostrum,再加上難民沈船地點並不發生在義大利近岸,因此實際救援成效是有差距的。

在4月21日的高峰會上,歐洲理事會決議稱此作為能增加搜救的強度與效力,然歐盟邊防局長卻認為崔頓特遣部隊的主要目標不應放在搜救,並將此部隊視為解決非法越界問題的萬靈丹。

他認為歐盟應該要立即成立一個系統性的組織及制度來處理非法越界的問題,尤其是在利比亞地區的非法船隻被人口走私犯使用前,照步驟分辨、拘提、破壞,並強化空中的監視系統以補強預先、即時反應的部分,且提供更多空中資源以利搜救。

四月份在地中海共發生四起大型的船難,分別於13日、16日、19日、20日,不單只有崔頓特遣部隊,義大利海岸防衛隊(Guardia Costiera)也有參與支援其中幾場搜救。歐洲執行委員會(European Commission)發言人娜塔莎貝爾托(Natasha Bertaud)就表示,僅倚賴崔頓特遣部隊監控地中海,是不不足夠的,但現狀不僅缺少資金,也缺少政治支持來實現,即便最近的慘劇,都不斷證明以崔頓特遣部隊來作為替代的不足。

義大利當局也持續地向歐盟要求更多金援,來分擔填補這龐大開銷,然而最後可能還是義大利必須一肩扛起,因為目前在28個成員國中,有22個國家表示支持現有的系統,包括英國在內的6個國家,都認為此舉僅會無意間鼓勵更多非法移民嘗試跨越地中海。

非陸方的南岸守衛組織演變

在利比亞,政府的影響力無法觸及多數地區,許多地區都被軍隊掌控,且多數都與人口走私犯有掛勾,因此有關當局幾乎不會嘗試阻止人口走私犯的活動。位於利比亞的首都黎波里(Tripoli)的海岸巡邏隊表示,以他們的規模及能力,完全無法處理如此龐大數量的非法活動,他們僅有在危急情形如翻船等發生時才會介入此類的事件。

類似的情形常可在較貧窮或仍在動盪的非洲國家中看到,政府無力去真正的動員額外的資源,使得這類生意在近幾年來日益氾濫。目前歐盟內有聲音主張與這些國家合作並予以適當援助,包括糧食、資金、軍力等,從根部除去推拉力,畢竟,想要從乾癟檸檬樹上摘取多汁的果實解渴,豈不有些強人所難?

歐盟移民政策

一直以來,西方國家都被視為是世界政治迫害者的安身樂土,然而,因社會對新移民觀感及政治運作,使得只有極少數新住民能跨越意識形態障礙及官僚體系大門。

目前,歐盟移民方針還是朝向以拒絕代替收留,絕大多數在抵達居留收容所後,在短時間內就會被遣散回國,就連尋求政治庇護者也難免同樣的命運。在高峰會後,歐盟28個會員國保證會釋出5千個名額來安置眼前難民,然而,光是去年單單抵達義大利的難民數就有15萬人,其中大多數會以「非法移民」身分,在最新的「快速遣返共架平臺」協定下,被送返回國。

但會中協議也明確指出,為因應數量不斷攀升的庇護尋求者,歐盟現在急需一個專門收容接待系統,歐盟的司法與內政部理事會會長,也同意在都柏林公約(Dublin Regulation,為一部歐盟的法律來處理不同種類的政治避難者)下,盡可能使家庭團聚成為可能,包括加強「家庭追蹤系統」。

位於義大利的臨時難民收容所。Photo Credit:AP/ 達志影像

難民後續的生活

許多剛抵達義大利的非法移民會群聚在南端島嶼與地區的小鎮,以火車站為圓心向外層層圈狀分布,在一些天主教教堂外也會有他們的身影,因為這些教堂多會提供熱食。

在不久之前,在巴勒摩(西西里島的首府)(Palermo)的檢察官就破獲了一樁組織複雜的人口走私集團,此集團不單只將人從利比亞運到義大利,只要願意出額外的錢,他們還會協助非法移民們逃離拘留所並提供票券前往西歐及北歐。

在非法移民的組成中,婦女及小孩算是相對弱勢,當船需要減輕一些重量或是當有凌虐的事發生時,他們常常是遭毒手的對象,而婦女在抵達歐陸後易被強迫去從事特殊行業。

一般難民庇護的申請結果需時3個月至一年,這段時間內無法就學、不能工作,有些組織,例如無國界醫生組織此時會適時提供幫助,如心理醫師的諮詢或治療等。

假如申請真的被核可,往後的生活又是另回事,多數的人並不受面試官與雇主歡迎,要找到一份工作並非所想的容易,尤其是在不熟悉該國語言狀況下。所以許多沒有得到核可的難民,最後都易流入犯罪的地下世界或從事八大行業。

許多主流媒體、民眾、甚至是政府的目光都僅僅放在地中海上,卻鮮少去關注如何讓這些費盡萬苦尋求生活的難民融入整個社會,畢竟,船艦的多寡並不能真正解決問題。歐盟必須提供一個管道,讓真正需要幫助的難民能以合法方式申請。

自發性人道救援的現況與困難

根據聯合國下的國際海事組織(International Maritime Organization,IMO)的估計,2014年地中海區域的商船救起了約4萬名的非法移民,2015年人數極有可能會有顯著的飆升。

419船難中28位生還者都是由葡萄牙籍的商船雅各王(King Jacob)所救起,此艘商船在同一週的另場船難中也救起480位難民到西西里島,據報導它至少還參與了其他兩場救援。

在1982聯合國海洋法公約(United Nations Convention on the Law of the Sea,UNCLOS )的規定下,商船有法律義務去參與此類的搜救行動,但許多商船都認為在此區域扮演的救援角色已嚴重地失衡,許多政府機關卻仍寄望他們能繼續著一個類似守護者的方式巡視地中海,也將其視為一個機動性佳的免費支援,但這樣的情勢也衍生出不小問題。

第一,此類搜救行動都需時數小時至數天,然而無論是參加救援或救了多少條性命,只要有運輸上的拖遲,一律會被罰款,近期就,有艘馬爾他(Malta)籍運送汽車的商船在前往西班牙帕賽阿(Pasajes)的途中因幫忙搜尋生還者,導致遲了36小時抵達港口。

再者,載運為數眾多的生還者,會導致商船去違反安檢證照及安全容量風險,一位鸚鵡螺海洋貿易公會(Nautilus)發言人表示,一艘商船船員約莫20人,如果在搜救後商船多了數百名生還者,不僅會危及整艘船的安全,船上也沒有足夠空間和食物維持基本的生活。

另一問題是船身本身結構,一般船隻的設計僅能讓定量的人在甲板上,因此遇到救援情況時,有時無法將生還者全數救到船上。

還有搜救過程中的權責歸屬,還是個灰色地帶。儘管法律有規定商船對於人道救援的義務,但過程中生還者受傷與否、死亡或罹難者的判定標準是否與搜救船員有關?是否有人為的傷害?這些權責劃分沒有明確的法律條文能解釋。此類種種問題都使人道救援的旅程困難重重,也是義大利、希臘與其他歐盟成員國必須設法來解決的燙手山芋。

Photo Credit:AP/ 達志影像

未來政策定調與可能解

在難民潮的高峰會後,有幾項新政策及方針已經確立,第一個是有關於崔頓特遣部隊的擴編與未來主要功能的轉換定位,自從歐盟決議將規模較大的Mare Nostrum撤換掉後,罹難的人數反而以驚人速度翻倍成長,故其決議增加歐盟邊防局(Frontex)連帶崔特遣部隊的預算資金,並擴大崔特遣部隊的執勤範圍。

第二,是重建利比亞政權及政府機構,協助處裡非法人口走私活動,並與一些難民流出國與 轉驛國建立合作,協助突尼西亞、埃及、蘇丹、馬利、尼日等國監控陸地邊界。

歐盟的領導人也承諾,會增加撥給首當其衝的南岸國家 – 義大利、馬爾他及希臘 – 的緊急援助,以及組織緊急難民疏散系統,使過多的難民能被運送到不同成員國的拘留所,而近期在義大利也將有緊急應變團隊進駐,協助註冊、指紋採集建檔及難民表格的申請等工作。

長遠來說,第一種較快見效的方式,是提供難民安全且合法的方式尋求必要協助,以避免人流必須停駐在仍充斥戰亂的國家(如利比亞),而選擇以危險方式橫越地中海。歐盟或能提供人道救援的簽證申請及空中援助,或讓尋求政治庇護者能直接於駐非大使館內申請難民身分,不必再經過千辛萬苦到達歐洲,又再與繁雜的手續及官僚體系搏鬥。

第二種方式,即透過長期資金挹注和投資,以達到特定地區內的生活品質、治安和平、產業等項目有實質提升。主要難民外流國家,除了西非、中非、北非國家外,還包括東非的厄立特里亞(Eritrea)、南亞孟加拉(Bangladesh)、西亞的敘利亞、伊拉克、阿富汗等。

但儘管高峰會有前面這些的雄心壯志,但根據實際公報的紀錄,目前許多想法仍是雛型,包括一些特定的權責歸屬仍是未知數,公報僅提及設立第一階段試辦自願性的安置計畫,提供至少5千個名額給符合資格認證的難民定居。

除地中海以外,近期世界其他地方也有類似情形,如東南亞近近期就有逾5萬人嘗試從孟加拉等地逃至泰國緬甸等國,而在生活狀況能有顯著的改善前,此類的情形都還是難以改變,盼透過國際人道救援組織影響力結合政府力量,此悲劇事件能有改變的一天。

*作者武陵高中應屆畢業生,將前往美國伊利諾大學香檳分校攻讀物理。平時以歡音樂、鋼琴、園藝、慢跑,也時常注意國內外政治、教育、經濟、民生等新聞脈動。Investigate what is, not what pleases. – Johann Wolfgang von Goethe

參考資料

責任編輯:吳象元
核稿編輯:楊士範

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