歐盟菁英眼中的俄烏戰爭（下）：蛋糕怎麼切？烏克蘭入歐不好明說的困難點

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歐盟的第一個問題，是政府間主義者的攪局。

歐盟內部一直有兩大派系，像是少林與武當一樣視同水火、相看兩厭。一邊是支持尊重各成員國主權，大家井水不犯河水，把歐盟當做扮家家酒的政府間主義（Intergovernmentalism）；另一邊是支持歐盟，認為必須以歐盟最高主權代替各國行政決定權的超主權主義（Supranationalism）。

前者以過去的法國總統戴高樂（Charles de Gaulle）和今日匈牙利總理奧班（Orbán Viktor）為代表；後者以過去的執委會主席德洛爾（Jacques Delors）和現今主席馮德萊恩（Ursula von der Leyen）為代表。兩邊長年的齟齬精彩的像一場宮鬥大戲。

在雙方的博弈中，誕生了歐盟內部的妥協。根據《歐洲聯盟運作條約》（TFEU）的3、4、6條，歐盟和各成員國的職權被區分開來，算是給了政府間主義者一點面子。TFEU第三條主要定義了完全屬於歐盟的職權（Exclusive competence），分別為關稅聯盟、建立內部市場的競爭規則、歐元區成員國的貨幣政策、共同商業政策以及涉及共同漁業政策的海洋資源保育。第六條則提到了一些歐盟原則上只能提供協助的領域（Supporting competence），舉凡文化、教育、觀光、各國產業政策、對人民健康的保護以及行政合作。

剩下介於中間的領域則需要由雙方共同分享權力（Sharing competence），例如共同市場、交通、能源、環境保護、消費者保護、跨歐盟成員國的網路等等。由於擔心歐盟擅自擴權，政府間主義者想辦法在歐盟內部協商出了一些原則性機制，像是Conferral Principal，只要條約裡沒有授權歐盟去做某件事情，歐盟就必須嚴格約束自己，將權責交給成員國。

政府間主義者搬來一座五指山，想辦法把歐盟壓在下面。

但如果還記得本袋熊以前寫過的歐盟整合史，就會知道歐盟很習慣自我擴權，使用「偷雞摸狗整合大法」，一步一步蠶食成員國的權力。「歐盟」不只是一個政治概念，在行政上它有一整套自己的行政班子，這套班子就是超主權主義的大本營，畢竟超主權主義符合他們的利益。

在這其中，負責行政權的主要是歐盟執委會（European Commission），他們尤其精通偷雞摸狗整合大法，案例遍地都是。回顧歐盟的歷史，早在歐盟還是歐洲共同體（EEC）的時候，執委會就很懂得利用不同的議題來推動歐盟整合。

像是共同農業政策（Common Agricultural Policy, CAP），當能源危機到來，馬克與法郎之間的匯差大到影響CAP的出產價格時，執委會就十分熱心的跳出來詢問大家：「我們是不是該把大家的匯率錨定一下？」於是各國央行開始想辦法將彼此的匯差控制在2.25%的水平，最後又覺得這樣控制匯率太麻煩，乾脆直接統一貨幣，於是出現了歐元。

政府間主義與超主權主義的古老恩怨

歐盟的歷史，就是一部循循善誘史。遇到危機時，歐盟會給出解決方案；而這個解決方案往往又要求各成員國賦予歐盟更多權限。

在疫情中，執委會擴權擴的不亦樂乎。根據TFEU第六條，醫療衛生應該是各成員國自己的權責範圍，但執委會一向「熱心助人」，早在疫情初期就動用了Horizon 2020（執委會有超多不同的Funding和計劃）裡1000萬歐元左右的資金來研究疫苗。歐盟用的藉口是什麼呢？他們說這是共同市場，採購疫苗給全歐盟「共同市場」內的成員國是我們的責任。

之後，更是動用歐洲睦鄰政策（European Neighborhood Policy，ENP）當中東部政策（Eastern Partnership）裡的資金來支持巴爾幹和東歐的社會安全網，灑出去不少錢。後來覺得這樣小打小鬧不好玩，更是搞出新的名目NextGeneration EU來做為疫情災後重建基金，總值7500億歐元，另有值1000億歐元的失業補助計畫（Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency，SURE），為各國提供一攬子的疫情後經濟重建方案。這就是歐盟很典型的權力擴張路徑：

1. 各成員國遇到困難
2. 成員國發現自己處理的成本高於接受一個歐盟整體統籌的方案
3. 接受歐盟的方案
4. 歐盟提出擴權請求
5. 成員國默許（或直接修法/立法）
6. 迎來歐盟新常態

而在俄烏戰爭的大背景下，馮德萊恩正在向各國索要更多權力。一個令人憂心的改變集中在QMV的議題上。為了給烏克蘭提供全方位的支持，執委會希望歐洲聯盟理事會（The Council）的投票全部改成Qualified Majority Voting （QMV），不然根據Conferral Principal，有太多領域的援助需要成員國一致同意，這樣很麻煩。按照歐盟的標準，QMV通過的門檻為55%的成員國投票同意，並代表65%的歐盟人口。這讓政府間主義者整個火山大爆發。

為了限制歐盟的權力，歐洲聯盟理事會的投票分成兩種：第一種是QMV，第二種是Unanimity。前者遵循比例投票原則，後者可以一票否決。QMV通常適用於涉及歐盟內的議題，像是能源和交通；至於哪些領域適用一票否決呢？基本上歐洲共同安全與防務政策（CSDP）裡的所有項目都需要成員國一致同意，也就是軍事外交類的項目，成員國隨時可以一票否決，這就為成員國保留了最後一點外交自主權，讓政府間主義者非常受用。