台灣海洋政策與管理:如何讓「海洋立國」不只是響亮的口號?

台灣海洋政策與管理:如何讓「海洋立國」不只是響亮的口號?
海上活動頻繁,船運壓艙水帶來的毒藻或外來生物,也會威脅原有生態體系的平衡。攝影:潘佳修。
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過去台灣並不缺乏宣言、白皮書和行動綱領,缺的是行動。

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2014年《生物保育期刊》(Conservation Biology)由環境學者E. C. M. Parsons等人選出的海洋71個問題(分為八大類),呈現全球海洋現況與面臨的威脅。那麼台灣呢?

我們試圖在這些複雜難解的海洋議題中,尋找可能的解決方式。我們已經談論過第一大類的漁業,第二大類的氣候變遷(註)。此篇我們將談論第六大類的「政策」,我們邀請了邱文彥委員來談論海洋政策的國際性及重要性,以及台灣海洋政策的現況和管理之難處。

「海洋部」、「海洋委員會」、「海洋保育署」,近年來出現了許多新穎的部會組織名稱,這些組織在台灣海洋政策上扮演的是什麼角色?為何仍在立法院會中進行漫長的討論,遲遲無法順利成立?

前些時日「海洋保育署」沸沸揚揚討論著軍人是否該涉入文人單位,至今懸而未決,如今面臨2016年的大選,「海洋委員會」是否能在今年順利闖關?都是台灣能否成為真正海洋國家的關鍵。我們該如何從政策面關心我們的海洋,也是你我應該關注的議題。

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撰文:邱文彥(國立台灣海洋大學教授、立法委員)

前言

海洋是全人類共同的資產。海洋對於氣候調節、生物繁衍、文化形塑、經濟生產、航運交通、觀光休閒及教育研究等都扮演十分重要的角色,海洋資源帶給人類無窮的功能和利益,也是台灣世代子民生存發展的重要資產。因此,聯合國於1992年地球高峰會議中,通過了《二十一世紀議程(Agenda 21)》,對於由大洋、近海與海岸地區所構成的「海洋環境(Marine Environment)」稱譽為「地球環境不可分割的一部分,也是人類永續發展機會的所在。」

海洋事務躍升為國際議題

然而,人類最近數百年來的發展對於海洋環境的破壞與威脅,卻引起我們高度的關注。例如,氣候暖化、海平面上升加劇,海岸地區可能面臨更為嚴重的威脅;北極冰層崩解,雖有通航可能,關係到未來全球航運的重大利益和國際布局,引起了周邊國家的覬覦,以及全球對於極地生態環境破壞的憂慮。長期以來,人類過度漁撈和棲地不斷破壞,使得海洋生物多樣性銳減,未來人類可能面臨無魚可吃的困境。

船運壓艙水帶來毒藻、外來生物威脅原有生態系平衡

除了源源不斷的陸源性污染外,船運壓艙水帶來的毒藻或外來生物,已經在部分海域繁衍,形成當地優勢物種,威脅原有生態體系的平衡;南海主權問題、大肆填海造陸的衝擊,以及東海釣魚台列嶼的爭端等等,使海洋保護的議題和重要性益發凸顯。

海洋事務已然由國家、區域,躍升為國際議題,海洋保育與管理也含括了生態、科技、政治、法律、經濟和社會等諸多領域,成為整合性的新興領域,勢必迫使沿海國家不得不重視這項議題的重要性和發展趨勢。本文就海洋保育制度,要述政策、法制和管理基本概念,並回顧台灣的相關進展和問題,做為未來改進的參考。

海洋政策指引行動邁向預期結果

政策,是導引決策和達到理性結果的系統性指導原則;政策可表徵在政治、管理、財務和行政機制上,也可應用在政府、私部門或團體。政策與法令不同,法令可以強迫或禁止人民,但政策則在指引行動,邁向預期結果。

海洋政策的研究範疇,則包括國際、區域和國家政策,以及海洋活動(如漁業與航運、衝突解決、海洋環境與污染、海洋資源的保育與利用)的管理體制與法令規範。

以美國烏茲荷海洋研究院的「海洋政策中心」為例,該中心整合了經濟學、政策分析和法律等專業,進行海岸水域營養源污染、海洋觀測系統經濟學、外海風力、生態保育、國際漁業管理等議題之研究。換言之,海洋政策的範疇非常廣泛,關涉海洋環境現況的社經風險分析,海洋管理生態系統方法,從國際、區域到國內的海洋管理法律,海洋空間規劃,海洋治理體制,以及氣候變遷的不確定性因應。雖然各國國情與需求不同,但這些領域或內涵,仍可供國家研擬海洋政策之參考。

期許台灣在2020年時達20%的水域劃設為海洋保護區

1998的「世界海洋年」間,我國行政院與學界召開研討會,著手研擬國家海洋政策,相當程度上回應了國際趨勢和海洋事務的內涵。2000年陳水扁總統執政後,「海洋立國」成了響亮的口號。但形之於文字、正式公布的海洋政策,主要為行政院研究發展考核委員會於2001年公布的《海洋白皮書》和2006年的《海洋政策白皮書》。

前者在第三篇「永續經營海洋資源」中,擬定了「恢復沿、近海物種多樣性,穩定海洋生態系統」和「參與遠洋國際漁業合作,促進共同養護管理與合理利用資源」的政策目標;後者在第四章第三節「永續經營海洋資源」,就永續漁業、自然海岸與生物棲地、減緩開發衝擊和進行復育工作等,提出許多政策目標。

其中,2006年的政策白皮書,也明確地呼籲制定《海洋生物保育法》,並期待台灣在2020年時達20%的水域劃設為海洋保護區。然而,這些政策目標迄今並未達成。

台灣海洋政策有目標 卻缺乏系列且有效的行動

教育部於2007年也公布了《海洋教育白皮書》,作為我國推動海洋教育的參據;可惜的是,我國海洋教育的推動仍然困難重重,加上人才出路受限,「教、考、用」整合的策略成效依然有限。尤其是,國內海洋相關系所(如造船系)逐漸更名、海洋院校學生就業情形不佳、大專畢業生升學轉入其他非海洋系所而逐漸流失、實習船不敷需求、商船上多為外籍船員,以及公務船船員年齡過大等情況而言,我國海洋人才業已出現明顯的斷層,使海洋實力的推進面臨巨大挑戰。

筆者建議,2007年教育部出版之《海洋教育白皮書》應該進行檢討修正,才能作為國民海洋意識提升及專業海洋人才培訓之依據。

2008年馬英九、蕭萬長先生競選總統、副總統時,又提出《藍色革命、海洋興國》,企圖整合相關管理機制,設立「海洋部」,倏忽七年,此一目標還未凝成共識,海洋主管機關的定位與職掌仍在研商之中。回顧我國的海洋政策,可說策略目標有了,但迫切需要的,卻是系列且有效的「行動」。

海洋資源、豐富的漁獲是人類共同的資產,海洋保育不僅需要政府的海洋政策,也必須全民共同擔負起護衛海洋的責任。攝影:湯谷明。
他國的海洋管理法制

海洋管理是長期的工作,必須有穩健的制度。政策在引領未來的發展方向,法律制度則是政府依法行政、維繫恆常權益關係最主要的依據。從法制面而言,海洋保育牽涉到國際公約、區域協定和國家法令。

例如,《聯合國海洋法公約(UN Convention on the Law of the Sea)》和《生物多樣性公約(The Convention on Biological Diversity)》屬於國際性重要條約,前者被譽為「海洋憲章」,規範了國家對於海洋擁有的權益與管理的責任,後者旨在保育生物多樣性,並規範生物多樣性資源的永續利用與公平分享;《規範捕鯨國際公約(International Convention for the Regulation of Whaling)》則是約束捕鯨特定活動的國際性條約。

簡稱《波昂條約(Bern Convention)》的《歐洲野生動物及自然棲地公約(Convention on the Conservation of European Wildlife and Natural Habitats)》,以及《南太平洋禁止延繩釣漁捕公約(Convention for the Prohibition of Fishing with Long Driftnets in the South Pacific)》,則屬於區域性協約。

台灣的海洋管理

為了保護海洋或海岸,各國也紛紛制定相關法律。如美國的《海岸地區管理法(Coastal Zone Management Act)》、日本的《海洋基本法》、中國大陸《海域使用管理法》,以及我國通過的《濕地保育法》和《海岸管理法》,均屬於國內法。

依據我國《海岸管理法》,「海岸地區」係指中央主管機關依環境特性、生態完整性及管理需要,依下列原則,劃定公告之陸地、水體、海床及底土;必要時,得以坐標點連接劃設直線之海域界線。

(一)濱海陸地:以平均高潮線至第一條省道、濱海道路或山脊線之陸域為界。

(二)近岸海域:以平均高潮線往海洋延伸至30公尺等深線,或平均高潮線向海3浬涵蓋之海域,取其距離較長者為界,並不超過領海範圍之海域與其海床及底土。

海域應將管理範圍由狹長之海岸帶,延伸至12浬領海外界線的範圍

海域是多功能使用的地區,舉凡海上風力發電、航運貿易、漁業捕撈和觀光遊憩等,都需要從廣域的角度。例如,目前台灣將設置的海上風機示範場址,有的在水深40公尺或3至4浬外,亦即超過了近岸海域的範圍,未來可能面臨無法可管的窘境;依據2012年政府提出「黃金十年、國家願景」政策,所謂「海陸風機千架、陽光屋頂百萬座」,將來這些海上風機應設在哪裡?如何規劃管理?目前法制確實有了缺口。

因此,海域部分應該將管理範圍由狹長之海岸帶,延伸至12浬領海外界線的範圍,俾從事「藍色國土」的規劃。有鑑於此,本人已提出「海域管理法」草案,補足介於3至12浬之間海域管理之依據,同時建立能礦、漁業、保育、航運等「海洋功能區劃」(或海洋空間規劃)的制度。

「內政部」和其他機關之間關係的邏輯架構不明確

目前送立法院審議的行政院版「國土計畫法」,係由內政部主政,建立了國土保育地區、海洋資源地區、城鄉發展地區和農業發展地區等區劃體系。從國土規劃管理的角度來說,「內政部」獨當一面,和其他機關之間的關係為何,邏輯架構並不明確。

依據行政院組織再造規劃中,與國土規劃管理相關的機關,除了負責都市計畫和區域計畫的「內政部」外,尚有統整七、八個部會水土林、野生動物和國家公園的「環境資源部」,以及原屬行政院經濟建設委員會負責國土規劃的「國家發展委員會」。

如果廣義來說,國土除「黃色國土」(陸域)外,也含括「藍色國土」(海域),那麼「海洋部」(或海洋委員會)在國土規劃中,又扮演何種角色?四個平行機關中,為何國土計畫的主管機關,卻是內政部?內政部難道高於其他部會之上?

此外,內政部既無船舶可資執法,復缺乏海洋專業與實務經驗,國土規劃不得不考慮海域議題的整合。否則,因循苟且,若是只抄襲《海洋污染防治法》、《漁港法》和《商港法》,各主管機關盡情立法,海域執法卻全推給海洋部或海委會,海洋的問題仍然無法解決。

未來海洋管理,應該有何種法律體系?

其一,可參考日本或其他國家案例,制定《海洋基本法》,但以我國立法院的審議進度或效率,令人憂心;

其二,如果納入《國土計畫法》中,至少應該有海域規劃管理之專章,將海洋作為多功能利用之空間規劃納入規範;

其三,另行制定《海域管理法》,同時與《國土計畫法》併同審議。筆者所提的《海域管理法》與《國土計畫法》草案,業於立法院交付內政委員會審議,目前仍待排案審查。至於未來是否如前揭政策制定《海洋生物保育法》,因2016大選在即,情況恐不樂觀。

期望「海洋部」成立前,「海洋委員會」也能是功能完整、小而完美的海洋主管機關

二十餘年來,海洋界持續提出我國應該設置海洋主管機關的倡議,主要係回歸台灣四面環海、世代依賴海洋生存發展的事實,目的在整合海洋事務,強化保育機制,提升海洋意識,進而維護國家海洋權益。

從國際實踐而言,加拿大的「漁業及海洋部(Department of Fisheries and Oceans)」、韓國的「海洋水產部(Ministry of Maritime Affairs and Fisheries,2008 年後整併為Ministry of Land, Transport and Maritime Affairs)」、印尼的「海洋事務與漁業部(Ministry of Marine Affairs and Fisheries)」、希臘的「海洋事務與漁業部(Ministry of Maritime Affairs and Fisheries)」和挪威的「漁業及海岸事務部(Ministry of Fisheries and Coastal Affairs)」等,都是先進國家整合海洋及漁業,設置海洋專責主管部會,促使國家邁向「永續海洋」的實例。

「亞太經濟合作組織(APEC)」原有「海洋保育」和「漁業」兩個工作分組,但2011年間已合併為「海洋及漁業工作分組(Ocean and Fisheries Working Group)」,顯示出海洋及漁業整併的國際趨勢。此一概念和筆者提出的「漁業及海洋部組織法」草案近似,該法案在立法院已經逕付二讀、併入協商。

雖然馬英九總統多次提及設立「海洋事務部」或「海洋部」無法一步到位,因此行政院歷次組改中,都盼先成立「海洋委員會」,未來經一段期間後再檢討由「海洋委員會」升格為「海洋部」。

2009年,黃煌雄監察委員及筆者主辦「第二屆海洋與台灣學術研討會」,依據大會發表《台北海洋宣言》第2項行動綱領:「逐步充實,建構完整、宏觀、強而有力的海洋專責部會,並清楚定位其以海洋保育和產業發展為主軸之職能屬性,結合『政策研擬』和『科技研發』的智庫機構,以支撐海洋相關施政」。

筆者將行政院版《行政院海洋委員會組織法》草案所列執掌功能,由純粹的「執法機關」補充強化,增設三級機關「海洋保育署」和三級研究機構「海洋發展研究院」,期使未來設海洋部之前,海洋委員會也能成為功能完整、小而完美的海洋主管機關。目前這項法案在立法院已經進入二讀,朝野尚在協商中。

提升國民海洋意識 是海洋國家最根本的工作

海洋既是人類共同資產,海洋保育不能僅依賴政府,必須全民共同擔負護衛海洋的責任,因此提升國民海洋意識是海洋國家最根本的工作。在另方面,海洋產業的興盛,也高度依賴海洋的專業研究與人才培育。過去台灣並不缺乏宣言、白皮書和行動綱領,缺的是行動,我們應該檢討和落實,並形諸於具體計畫,轉化為劍及履及的措施,使「坐而言」的政策,化作「起而行」的成果,讓台灣邁向永續海洋、成為世人稱譽的「海洋國家」。

參考資料:

註:【海洋71個問題台灣篇】專題

本文經《國家地理》雜誌中文版授權刊登,原文發表於此()(

責任編輯:翁世航
核稿編輯:羊正鈺

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