台灣海洋政策與管理：如何讓「海洋立國」不只是響亮的口號？

2014年《生物保育期刊》（Conservation Biology）由環境學者E. C. M. Parsons等人選出的海洋71個問題（分為八大類），呈現全球海洋現況與面臨的威脅。那麼台灣呢？

我們試圖在這些複雜難解的海洋議題中，尋找可能的解決方式。我們已經談論過第一大類的漁業，第二大類的氣候變遷（註）。此篇我們將談論第六大類的「政策」，我們邀請了邱文彥委員來談論海洋政策的國際性及重要性，以及台灣海洋政策的現況和管理之難處。

「海洋部」、「海洋委員會」、「海洋保育署」，近年來出現了許多新穎的部會組織名稱，這些組織在台灣海洋政策上扮演的是什麼角色？為何仍在立法院會中進行漫長的討論，遲遲無法順利成立？

前些時日「海洋保育署」沸沸揚揚討論著軍人是否該涉入文人單位，至今懸而未決，如今面臨2016年的大選，「海洋委員會」是否能在今年順利闖關？都是台灣能否成為真正海洋國家的關鍵。我們該如何從政策面關心我們的海洋，也是你我應該關注的議題。

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撰文：邱文彥（國立台灣海洋大學教授、立法委員）

前言

海洋是全人類共同的資產。海洋對於氣候調節、生物繁衍、文化形塑、經濟生產、航運交通、觀光休閒及教育研究等都扮演十分重要的角色，海洋資源帶給人類無窮的功能和利益，也是台灣世代子民生存發展的重要資產。因此，聯合國於1992年地球高峰會議中，通過了《二十一世紀議程（Agenda 21）》，對於由大洋、近海與海岸地區所構成的「海洋環境（Marine Environment）」稱譽為「地球環境不可分割的一部分，也是人類永續發展機會的所在。」

海洋事務躍升為國際議題

然而，人類最近數百年來的發展對於海洋環境的破壞與威脅，卻引起我們高度的關注。例如，氣候暖化、海平面上升加劇，海岸地區可能面臨更為嚴重的威脅；北極冰層崩解，雖有通航可能，關係到未來全球航運的重大利益和國際布局，引起了周邊國家的覬覦，以及全球對於極地生態環境破壞的憂慮。長期以來，人類過度漁撈和棲地不斷破壞，使得海洋生物多樣性銳減，未來人類可能面臨無魚可吃的困境。

船運壓艙水帶來毒藻、外來生物威脅原有生態系平衡

除了源源不斷的陸源性污染外，船運壓艙水帶來的毒藻或外來生物，已經在部分海域繁衍，形成當地優勢物種，威脅原有生態體系的平衡；南海主權問題、大肆填海造陸的衝擊，以及東海釣魚台列嶼的爭端等等，使海洋保護的議題和重要性益發凸顯。

海洋事務已然由國家、區域，躍升為國際議題，海洋保育與管理也含括了生態、科技、政治、法律、經濟和社會等諸多領域，成為整合性的新興領域，勢必迫使沿海國家不得不重視這項議題的重要性和發展趨勢。本文就海洋保育制度，要述政策、法制和管理基本概念，並回顧台灣的相關進展和問題，做為未來改進的參考。

海洋政策指引行動邁向預期結果

政策，是導引決策和達到理性結果的系統性指導原則；政策可表徵在政治、管理、財務和行政機制上，也可應用在政府、私部門或團體。政策與法令不同，法令可以強迫或禁止人民，但政策則在指引行動，邁向預期結果。

海洋政策的研究範疇，則包括國際、區域和國家政策，以及海洋活動（如漁業與航運、衝突解決、海洋環境與污染、海洋資源的保育與利用）的管理體制與法令規範。

以美國烏茲荷海洋研究院的「海洋政策中心」為例，該中心整合了經濟學、政策分析和法律等專業，進行海岸水域營養源污染、海洋觀測系統經濟學、外海風力、生態保育、國際漁業管理等議題之研究。換言之，海洋政策的範疇非常廣泛，關涉海洋環境現況的社經風險分析，海洋管理生態系統方法，從國際、區域到國內的海洋管理法律，海洋空間規劃，海洋治理體制，以及氣候變遷的不確定性因應。雖然各國國情與需求不同，但這些領域或內涵，仍可供國家研擬海洋政策之參考。

期許台灣在2020年時達20%的水域劃設為海洋保護區

1998的「世界海洋年」間，我國行政院與學界召開研討會，著手研擬國家海洋政策，相當程度上回應了國際趨勢和海洋事務的內涵。2000年陳水扁總統執政後，「海洋立國」成了響亮的口號。但形之於文字、正式公布的海洋政策，主要為行政院研究發展考核委員會於2001年公布的《海洋白皮書》和2006年的《海洋政策白皮書》。

前者在第三篇「永續經營海洋資源」中，擬定了「恢復沿、近海物種多樣性，穩定海洋生態系統」和「參與遠洋國際漁業合作，促進共同養護管理與合理利用資源」的政策目標；後者在第四章第三節「永續經營海洋資源」，就永續漁業、自然海岸與生物棲地、減緩開發衝擊和進行復育工作等，提出許多政策目標。

其中，2006年的政策白皮書，也明確地呼籲制定《海洋生物保育法》，並期待台灣在2020年時達20%的水域劃設為海洋保護區。然而，這些政策目標迄今並未達成。

台灣海洋政策有目標 卻缺乏系列且有效的行動

教育部於2007年也公布了《海洋教育白皮書》，作為我國推動海洋教育的參據；可惜的是，我國海洋教育的推動仍然困難重重，加上人才出路受限，「教、考、用」整合的策略成效依然有限。尤其是，國內海洋相關系所（如造船系）逐漸更名、海洋院校學生就業情形不佳、大專畢業生升學轉入其他非海洋系所而逐漸流失、實習船不敷需求、商船上多為外籍船員，以及公務船船員年齡過大等情況而言，我國海洋人才業已出現明顯的斷層，使海洋實力的推進面臨巨大挑戰。