邁向2050淨零論壇（三）：光電開發爆衝突，專區、環評、共生，如何找出路？

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文：李婉兒

為了達成淨零目標，台灣正加速發展綠電，其中光電扮演主力角色，而大面積、大資本的光電開發模式雖然快速，卻也因涉及不同土地使用競合，導致農地、漁塭、原住民保留地及動植物棲地上的光電案場經常引發爭議。

論壇中，針對光電常見的開發衝突，提出透過各級國土計畫引導劃設專區及政策環評、一定面積以上案場需個案環評及國土使用許可、與農地共融機制等建議，希望調和不同利害關係人，同時達成綠能設置的目標。

目前地面型光電的開發程序中，審查工作主要由土地及電業管理單位負責，多數案場都不需環評（《環評法》僅規範位於重要濕地的光電案場需環評），經濟部則另外針對漁電共生提出「環境與社會檢核」（以下簡稱環社檢核）機制。儘管並非無法可管，開發亂象依然叢生，從案場與生物棲地重疊，到重大黑金事件及弊案的導火線，都反映地面型光電亟需新的開發及管理模式。

光電開發爭議連環爆，環團：妥善治理是淨零關鍵

環境權保障基金會研究員許博任指出，去年政府提出2030年光電設置量31GW目標，未來一定程度需依賴大資本光電商驅動的光電發展模式，但這種模式也最容易引發爭議。他直言，就國際經驗來看，再生能源佔地範圍廣，本來就容易產生土地權利與自然資源近用權衝突，相關爭議並非台灣特有，「但如何妥善治理，是我們能否邁向淨零的關鍵。」

究竟政府該如何把關地面光電開發？許博任建議，面對現行光電開發模式缺乏土地使用上位規劃及區位引導，未來針對大型光電案場，也就是所謂第一、二型光電設備，應比照產業園區模式，需達一定面積以上才可以劃設，並訂出明確的施工、設置、除役規範；而全國國土計畫及部門計畫除了應提出光電空間發展策略及政策環評，一定規模以上的案場也需進行個案環評。「別的大規模開發要走的國家程序，一定規模的光電也要照走，不僅流程明確可預測，這樣的遊戲規則也是大部分人都熟悉理解的。」

此外，光電用地也應考慮與不同土地利用嵌合。許博任舉例，台糖轄下1萬2000公頃的粗放蔗作農地，長期被農民詬病太難租，即便租得到，租期也很短，不利專業農長期經營。若能調整租約，拉長租期、同時要求每個基地需有一定的光電覆蓋率，就能同時增加農民承租台糖農地的可及性與穩定性、同時減少對光電的排拒，光電就有機會與農業共存，「未來光電案場勢必會碰到農地，如果能找到適合的嵌合策略，長期來看是很值得的。」

Photo Credit: 邁向2050淨零論壇

經濟部次長：專區開發減少尋租弊端

經濟部次長曾文生則提出專區型式開發的可能性。他指出，隨日後光電開發主力將從屋頂型轉向地面型，勢必需增加光電與其他土地使用共融的機會，而專區模式能較妥善管理光電與農漁業的生產。曾文生說明，這樣的專區不是以土地開發為目標，而是提前規劃管線及升壓站等公共設施，由政府出面設置管理機制及使用規範，讓專區內的業者都能循一定規則開發，並導入資源改善既有的土地使用狀況。

而這樣的專區該設在哪，也需要細部的盤點及指引。曾文生表示，目前漁電專區會透過「環社檢核」機制，框出大致合理開發區位，若要加做政策環評，可考慮納入管線規劃等細節，但最重要的是透過政策環評的過程加強社會溝通，「講清楚怎麼開發、設計。」至於開發時程是否會因此延長，他則認為，當政府各部門以專區為單位進行審查，反而可能加速行政程序。

「就我理解，大部分欲長期持有案場的業者，原則上都希望設置專區。」面對光電開發頻傳弊案，曾文生坦言，希望類似共融式光電專區能避免業者以土地開發模式搶地開發，最終引導光電治理走上正軌，「共融的土地使用可能性比較多，特定對象掌握土地使用同意稀有性、或是部分人士從中尋租的可能性就能下降。」

他也以台南七股漁電專區為例，當業者及漁民能透過工作站協調、讓檯面下的爭議公開，尋租者自然沒有介入空間。

Photo Credit: 邁向2050淨零論壇

環評能解光電亂象？詹順貴：看政府是否尊重環評

除了劃設專區，近期也有環評委員提議，應直接針對一定規模以上或位於特定區位的光電案場進行環評審查，環保署也允諾將在今年啟動研商作業。本全律師事務所主持律師詹順貴則認為，環評能否真正解決開發爭議，最終仍取決於經建部門如何看待環評機制，「如果你尊重，就能解決爭議；如果不尊重，環評委員再怎麼下條件也沒用。我個人就是因為環評案而辭職的。」

詹順貴說，現在光電爭議多，業者將本求利忽略環境因素，也因用地選址沒有規範標準，找到土地就開發，出現很多土地掮客。過去他曾建議光電應比照離岸風電進行「政策環評」，由政府出面幫業者排除不適合的區域、訂出通則性的開發規範標準，建立明確、有規範約束力的遊戲規則，卻遭行政院否決。

他認為，少數光電業者只追求光電利益最大化，政府需更積極介入管理，而就算不做政策或個案環評，能源局也可以在電業籌設審查範圍內，藉新訂審查原則更詳細評估案場開發區位及方式的合理性，如此能一定程度把關，也不見得會延誤申設時程。

Photo Credit: 邁向2050淨零論壇

「如果只抓住單一目標，沒有把其他共同目標放在一起思考清楚，反而會讓速度變慢。」曾文生直言，不同環團對於光電開發型態有不一樣的想像或意見，但關鍵是保有互信及合理的對話空間，當能夠整合不同的目標，才能落實真正的能源願景：「能源轉型就像是，一百個人走一步跟一個人走一百步的比較，一個人走一百步比較難，但如果可以建立一百個人走一步的慣性，那一百個人同時走一步，就不得了了。」

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責任編輯：丁肇九
核稿編輯：翁世航