《法律有關係》：聲援228而短暫入獄的楊肇嘉，進入省政府成為「體制內破壞者」

文：陳柏良

當代台灣地方自治制度的奠基與變遷：戰後初期

中華民國政府對於治理台灣的思考始於二次大戰末期，開羅會議之後。

中華民國政府於1944年在中央設計局內設立台灣調查委員會，由陳儀擔任主任委員，統籌規畫台灣收復事宜，並通過《臺灣接管計劃綱要》，台灣設立行省，適用國民政府一切法令。

依據《臺灣接管計劃綱要》第一編（通則）第五條規定：「民國之一切法令均適應於台灣」，第二編（內政）第四條規定：「接管後應積極推行地方自治」。戰後因來自美國的政治壓力，及《臺灣接管計劃綱要》的窒礙難行，中華民國政府於1945年9月制定《臺灣省收復計畫大綱》，設立台灣省行政長官公署，台灣省行政長官兼任台灣省警備總司令。

對於台灣地方自治與議會設置部分，台灣省行政長官陳儀於1945年12月26日公布《臺灣省各級民意機關成立方案》，要求地方政府必須依照中央法令，於隔年（1946）5月前，陸續辦理公民宣誓登記、公職人員候選人資格檢覆等程序，以召開村里民大會，選舉鄉鎮市民代表。鄉鎮市民代表大會選出縣參議會議員，縣參議會再選出省參議會議員，以產生制憲國民代表，參加預計於1946年5月5日在南京召開之制憲國民代表大會。

其後台灣行政長官公署依據行政長官公署條例的授權，陸續頒布《省參議會組織條例》、《省參議員選舉條例》、《縣參議會組織暫行條例》、《縣參議員選舉條例》、《市參議會組織條例》、《市參議員選舉條例》等署令。

楊肇嘉戰後曾在上海參與聲援228事件受難者運動，因而短暫入獄，之後於1948年初，自上海舉家返台。1949年12月，吳國楨擔任台灣省政府主席，即延攬楊肇嘉擔任台灣省政府委員，再於1950年1月起擔任台灣省政府民政廳長。

楊肇嘉在擔任民政廳長期間，延續其在日治時期對於地方自治的熱情，先後頒布《臺灣省各縣市實施地方自治綱要》、《臺灣省各縣市議員選舉罷免規程》、《臺灣省各縣市長選舉罷免規程》、《縣市政府組織規程》、《縣市議會組織規程》，並基於日治時期參與選舉活動的在地經驗，建議台灣省縣市長及縣市議員選舉分區分期舉辦，後經省府委員會第144次會議通過後，公告並辦理實施。

第一期是花蓮縣、台東縣，第二期是台北、基隆、台中、台南市和澎湖縣，其餘則列為第三期實施，奠定台灣地方自治的基石。

此外，楊肇嘉在民政廳長任內，基於日治時期曾赴日本與朝鮮考察選舉法規與實際運作的經驗，延續其在台灣議會設置請願運動與台灣自治聯盟的主張，於1950年頒布《臺灣省妨害選舉取締辦法》（下稱取締辦法），以日本戰前與戰後制度為主要參照對象，樹立五項基本原則：一、規定候選人得設置選舉運動員或助選員數額；二、禁止軍警公教及自治人員助選；三、規定競選經費最高額並設置帳簿定期報告收支；四、規定競選活動方式；五、規定應行取締與處罰規定。

楊肇嘉期盼透過警察嚴格執行有關限制競選活動的時間、地點與方式，以達到抑制政治資金需求的目的。此外，楊肇嘉在1952年修正《取締辦法》，引進公費選舉制度，增訂公辦政見會以及刊印選舉公報，相關經費由主辦選舉機關負擔，以維繫選舉競爭的公平性。

以戶別拜訪禁止條款為例，總督府考量到提高投票率，並未予以禁止。然楊肇嘉卻認為，避免候選人、助選員與選民接觸，才能避免買票等不正行為，從而壓低競選開支，此在《取締辦法》第四條規定：競選活動以左列各種方式為限：演說、廣播、刊登競選廣告或活動廣告、發放宣傳品。競選活動限於公開場合，禁止候選人、助選員與選民有檯面下接觸，意圖透過以立法強制的方式，限制競選活動為政策性宣傳之方式，改變台灣的選舉文化。

楊肇嘉於1952年再次主導修正《取締辦法》，仿效日本戰前內地於1934年修正的眾議員選舉法，導入公費選舉制度並限縮競選活動範圍。1952年版的《取締辦法》第五條規定，競選活動以左列方式為限：一、使用學校或廣播電台之設備發表政見或演說；二、選舉公報：由選務機關彙編，並分送選民；三、候選人之基本資料，由選務機關在當地報紙刊登；四、使用汽車一輛。此外，競選經費僅限於設立競選辦事處，辦事處人員限於三到五人。

雖然楊肇嘉在競選經費管制的嘗試與台灣政治脈絡和社會現實相距過遠，因而在其卸任後遭到邊緣化，產生制度飄移現象。但其利用歷史機遇，成功發揮體制內破壞者的功能，重新劃分台灣地方行政區域、開放省政府以下各級議會直選、引進公費選舉制度等，對台灣地方自治與近代民主思潮奠定制度性基礎架構。

1980年代黨外運動風起雲湧時，曾有黨外人士批評楊肇嘉在1960年代組黨運動的缺席以及引入「半套」地方自治。相較之下，日治時期台灣自治運動的先驅林茂生、陳忻在228事件中犧牲；林獻堂於1949年9月起以養病為由離台赴日，從日治時期尋求體制外改革的造反者，到戰後因對中華民國體制的政治脈絡失望而選擇完全退隱。

曾在台灣議會設置議會請願運動風頭甚健，並創辦台灣青年雜誌的林呈祿，卻在戰後選擇噤聲不言。另一自治運動健將蔡培火，在戰後積極向中華民國政府靠攏，先後出任毫無實權的行政院政務委員、國策顧問，成為既有制度內的機會主義者或共生者。