署長出包，部長下台？中央政府組改意外開啟「大文官時代」

文：陳俊宇（曾任國會助理、政黨工作人員與公部門聘用人員，現為NGO工作者）

籌備多時的《環資部組織法》、《農業部組織法》，終於在近日三讀通過完成法制作業，未來環保署、農委會都將改制為部級機關，擴大組織規模。

這一波台灣民主化後，最大規模的調整，起於馬英九政府任內，先是在2010年修正《行政院組織法》，確立組改整體框架，接著修正既有二級機關的組織法（教育部、內政部），逐一進行業務與組織架構調整；與此同時，馬政府時期也啟動多個部會改制升格，例如文建會改制為文化部（2012年）、衛生署改制為衛生福利部（2013年）、勞委會改制為勞動部（2014年）、國科會改制為科技部（2014年，惟2022年改回國科會，將「部」級額度讓給數位發展部）。

蔡政府執政後，於2018年成立海洋員委員會，2022年成立數位發展部，今（2023）年陸續完成各部會組織法制定或修正，歷時十多年的中央政府組織調整，可說已經步入尾聲。

從宏觀的角度來看，除了蔡英文政府推動成立的數位發展部之外，目前已經完成或正在進行中的組改內容，二級機關編制（部、會）大致上延續馬政府時期的規劃藍圖；必須強調的是，蔡政府並非照單全收沿用馬政府組改版本，包含環資部、農業部，以及近日通過的交通部、經濟部組織法修正，所屬三級機關業務劃分與機關編制都進行過大幅調整。

毋寧說，這一波長達十多年的中央政府組織改造，起於馬政府時期，後半段由蔡政府接手，歷經藍綠兩黨執政，是前後兩個政府共同執行的成果。

順應科技與社會發展概況，有效回應民眾生活需求，政府機關新增業務事項，擴大組織編制，原是再正常不過的事情。值得關注的是，這一波台灣民主化之後，最大規模的中央政府組織調整，不僅改變了機關組織編制與業務劃分，也對官僚體制與政治實務帶來深遠影響。

組改將決策權下放三級機關

以往我們所熟知的中央二級機關（部、會），通常設有多個「司」、「處」作為業務單位，政務官握有預算編列與政策制定的決策權，部會所屬業務單位負責實際執行。

然而，始自馬政府所規劃的組改方案，其中一項影響深遠，卻少有人討論的改動，便是整併二級機關所屬業務單位，並且將預算編列、政策制定與執行權下放至三級機關，在部之下大量設置獨立編列預算、自行擬定施政計畫的「署」。以環資部為例，未來將成立氣候變遷署、資源循環署、化學物質管理署、環境管理署四個署，主掌環資部重要業務。

「署」具有依據法定業務編列預算、擬定施政計畫，並且付諸執行的權限，此外，署通常有獨立於部之外的辦公處所，無論是預算、業務、內部管理或人事考評升遷，都有一定程度自主性。署設置「署長」作為機關首長，由十三職等常業文官出任，在公務員的升遷階梯中，僅次於數量稀少的14職等常務次長、院級副秘書長。

不過在實際運作上，署長是擁有決策權的機關首長而非副手，也不必像司、處這類業務單位主管，凡事直接受命於政務官，因此署長可說是我國文官頂峰也不為過。

簡言之，中央政府組改，整併二級機關直屬的業務單位，廣設三級機關，無形中縮小了部會政務官直接領導管理的範圍，並且賦予高階文官在預算與政策制定、業務推動上有更多的決策權。

組改開啟「大文官時代」

「責任政治」是民主政府基本運作邏輯，政務官有權決定政策方向與預算分配，同時必須負起政治責任；當政策推動失敗或出錯，政務官往往得下台負責，政治學上稱之為「課責性」（Accountability）原則。經歷組改之後，由於決策權下放三級機關，並且由常業文官出任署長，傳統上政務官與事務官最根本的角色界線——前者負責決策，後者負責執行——竟悄悄地被跨越了。

雖然署長之上還有部長，若署（局）長表現不佳，政務官有權加以撤換。不過實務上若要換掉三級機關首長，基於公務員永業保障，必須有同職等位置出缺才能將之調離現職，繼任人選更是難題；高階文官人事調整，還得報請行政院同意。這意味著，撤換署長級文官，往往需要複雜的行政程序與人事運作調整，若有不慎，很可能衍生出更多問題，其困難程度超乎外界想像。

有權，又不容易被撤換，組改意外開啟了「大文官時代」，造就出一批擁有相當程度決策權，但是本質上仍是事務官，不必如同政務官直接負起政治責任，隨時可能為政策成敗上下台的「超級文官」。就此而論，組改讓高階文官擁有更多決策權，不僅模糊了政務官與常務官的分界，也讓政治責任的認定，政策成敗的檢討與追究，變得更加困難。

組改的政治層面影響

自馬政府時期推動組改以來，台灣公務體系逐漸出現一些特別現象：

1. 署比部大

有些署雖然是三級機關，但是組織員額、所轄預算金額卻比部分二級機關更龐大，例如國教署、健保署、警政、海巡、移民署。這類大型三級機關對於民眾日常生活的影響力，實質上已經超越部分二級機關，以至於，有些署（局）長的重要性，甚至更勝於小型部會政務官。

2. 署長當很久

由於三級機關首長撤換不易，有些署長一做很多年，從馬政府到蔡政府，即便政黨輪替，部長都換了兩三個，但是署長依然在位；某些政策與預算制定，實際上還是由同一位高階文官主導。