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侯柯相繼提出「總統赴立法院國情報告」,恐怕會讓行政院長的角色更加尷尬

侯柯相繼提出「總統赴立法院國情報告」,恐怕會讓行政院長的角色更加尷尬
Photo Credit: 中央社

我們想讓你知道的是

從2004年陳總統、2015年馬總統願赴國會報告,多數被封殺的理由,都在於朝野對問答方式有質疑。按照憲法規範,總統不宜對立法權有太多「檯面上」的影響力,假設採取即問即答方式,很容易總統每句話都是政策,必定影響立法與政策進程,那行政院長功能將更被弱化。

文:林子堯(台灣大學國發所兩岸組碩士)

近日,因為民眾黨、國民黨總統候選人柯文哲與侯友宜相繼提出,總統應赴立法院進行國情報告,有關憲政爭議的質疑,成為近日攻防焦點。相較於我國目前運作的半總統制,總統在憲政定位上不向立法院負責,而是由行政院長面對國會。如今各黨拋出國情報告,背後更深層的原因,應該是希望讓總統能更貼近民意,能夠向國會負責。

然而真正該做的其實是憲政改革,要不就讓總統制或內閣制,成為我國憲政體制,讓真正的首長面對國會。

在過去憲法規定,總統由國大代表選舉產生的年代,總統確實需要到國民大會進行施政報告。然而,在90年代修憲後,我國正式朝向半總統制運作,特別是行政院長的國會同意權刪除之後,半總統制次類型運作上,總統優勢的運作已經是學界與實務界的共識。詳情可以參考《民主台灣與總統直選》論文集,內有台灣歷屆總統與行政院長對憲政運作的觀察,總統優勢的運作與憲法規範的扞格,已經是實務共識。

但我國憲法規範的特殊之處在於,總統為人民直選,是行政團隊中,扣除副總統外唯一由人民賦予權力的首長。行政院長到整個內閣團隊,根據憲法第56條:「行政院副院長,各部會首長及不管部會之政務委員,由行政院院長提請總統任命之。」整個內閣的權力來源都是總統。

但根據第58條:「行政院設行政院會議,由行政院院長、副院長、各部會首長及不管部會之政務委員組織之,以院長為主席。」主持內閣會議的是行政院長而非總統,因此實務運作上,總統若要影響政策,只能藉由兼任黨主席或在國安會議上邀請部會首長列席,抑或是以各種定期聚會的五人小組、九人小組或行政立法協調會報等方式來處理政策。而社會多數時候也會默許這樣的運作,關鍵原因就在總統是由人民直選,自然就必須要為重大政策負責。

最怕出現「超級總統制」

因此,若要讓這樣長期的非制度運作制度化,使得總統能定期到立法院國情報告,在國會角色常態化,依現行憲政運作下,最怕的是出現比總統制權力更大的「超級總統制」。因為筆者相信,按照目前立法院實務運作及氛圍,不可能讓總統只去國會行禮如儀的朗誦報告,也就是如同美國國會的總統國情咨文演說(State of the Union Address),這個部分甚至可以細分三點來看。

首先,總統的國情報告很可能會是涉及對國會的優先法案、立法議程進行呼籲,讓總統的手進入國會成為「公開慣例」。但憲法對於總統權力的定位,可不包含對立法權負責。目前這項權責是行政院,假使總統行使這項權力,未來行政院長角色必然更顯尷尬,但這問題在美國不存在,因為美國總統本身就是行政權的領導。

再者,依照目前歷次黨團爭論焦點,從2004年陳總統、2015年馬總統願赴國會報告,多數被封殺的理由,都在於朝野對問答方式有質疑。按照憲法規範,總統不宜對立法權有太多「檯面上」的影響力,假設採取即問即答方式,很容易總統每句話都是政策,必定影響立法與政策進程,那行政院長功能將更被弱化。

另一方面,總統的詢答一定是各方關注焦點,想必全體立委都登記發言機率極高,按照目前每周只有二、五召開院會方式,很可能光總統詢答就耗費數周,必然壓縮到行政院長對國會詢答時程,甚至可能將在法定會期內無法完成詢答,屆時不只憲政運作紊亂,恐連國家大政運作時程都受阻。

結論:根本之道應該是修憲讓總統權責相符

當前我國憲政運作最大的問題,其實不在於立法院國情演說,而在於如何讓最具有民意授權的總統,能夠完整發揮行政實權、並讓權責相符。不管是朝向總統制,由總統取代行政院長領導內閣、內閣制直接由國會議員兼任閣揆,或是仿造當前老牌半總統制國家法國,由總統主持內閣會議,上述都必須要透過修憲才能夠實現。

而只有讓總統權責相符,總統兼任黨主席或在總統府召開各種名義的會議,才能盡量減少。否則未來若不更動憲法規範下,讓總統將影響力進入國會,甚至若開啟即問即答的質詢先例,恐怕才會帶來憲政災難,國政運作恐更窒礙難行。

本文經思想坦克授權轉載,原文發表於此

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責任編輯:羅元祺
核稿編輯:丁肇九