氣候變遷立法不該只是為了避免遭國際制裁,更是為了我們的未來

氣候變遷立法不該只是為了避免遭國際制裁,更是為了我們的未來
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我們想讓你知道的是

文:李彥麟(國立台灣大學法研所碩士班)

先說結論。筆者認為:

  1. 年底即將通過的巴黎氣候議定書不太可能會有制裁條款。台灣不應僅僅為了避免被制裁,而在缺乏全盤氣候變遷規劃的情形下急就章通過溫室氣體減量法,以免跟後續的氣候變遷立法難以協調,甚至以已經通過一部氣候變遷法律作為再度拖延行動的藉口。
  2. 著眼於國際貿易、維持競爭力的需求,無論國內是否通過溫室氣體減量法(編按:溫室氣體減量法已於15日三讀通過),台灣的產業本應自主進行減碳,研發更清潔的設備與製程。即使溫減法已經通過,但若產業未來並不遵行溫減法的管制,或溫減法內容過於空洞、管制力道薄弱,則仍然無法扭轉產業競爭力低落的危機。
  3. 氣候變遷立法應該擘畫未來十年、二十年、五十年,甚至一百年的生活願景,也是確立國家發展方向、全盤檢討既有法律制度的時刻。台灣人 — 尤其是青年世代和未來世代 — 值得更好的氣候變遷立法。
  4. 氣候變遷不是只有溫室氣體減量 — 政府組織、調適、財務、環境責任、保險、國土規劃與土地利用、能源、產業結構、資訊公開、災害防救、公民參與、地方自治、氣候外交、人權、教育、公私合作,甚至跟憲法修正之間的關係,所有議題都應該一併考量。不立即立法,不代表不立即行動。為了更好的氣候變遷立法,現在就應開始針對這些議題以及氣候變遷下的未來願景進行廣泛的公民討論。

就連產業團體也在推動立法,事有蹊蹺

今年11月底、12月初即將在法國巴黎舉行的《聯合國氣候變化綱要公約》(UNFCCC)第21屆締約方大會(COP 21),預計會通過「巴黎議定書」(名稱未定,暫時以巴黎議定書稱之),各國在新的氣候議定書下,很可能都必須按照其國情,負擔具有法律上拘束力(legally binding)的減碳義務,打破自從1997年《京都議定書》以來「只有附件一國家(多為已開發國家)要減碳,非附件一國家(多為開發中國家)不必減碳」的二元區分。

(相關新聞:全球196國允諾溫室氣體減排 為2015「巴黎協議」奠定基礎

面對此一國際趨勢,近來「台灣再不減碳,就要被國際制裁」的聲音甚囂塵上。[1]基於這樣的擔憂,就連全國工業總會、行政院也開始積極推動早已拖了將近九年的「溫室氣體減量法」的立法,並於2015615日通過。

本來,看到產業界及政府也開始擔憂不減碳會遭到國際制裁,筆者抱持著「會怕就好」這樣的想法。但眼看立法院近來也在行政部門和產業界的推促下開始審議「溫室氣體減量法」(或「溫室氣體管理法」等其他名稱),筆者卻不樂見:在時間壓力之下,最後通過的是一部充滿妥協、力道薄弱、視野狹隘,僅是為了避免被制裁,卻缺乏願景的溫減法。筆者也擔心:這部品質堪慮的溫減法,跟未來其他的氣候變遷立法難以協調。更擔心:這部溫減法,未來成為我們再度拖延的口實(「我們已經有一部好棒棒的溫減法了,大家可以暫時把氣候變遷議題擱置一旁」)。

筆者對於理想的氣候變遷立法以及目前溫減法草案的內容與品質,在此不作深論。但想對於「再不減碳,恐遭制裁」此一失之粗糙的論述加以澄清。筆者並認為:根本沒有必要為了避免被制裁,而在對於氣候變遷下的未來願景以及各項氣候變遷立法議題仍未充分思辯的情形下,倉促通過溫室氣體減量法。

不同的環境問題,不同的利害關係,不同的國際環境規範

台灣雖然不是許多國際環境公約的締約國,但不代表台灣可以自外於國際環境議題。在1994年,台灣即因為販售犀牛角及虎骨,保育野生動物不力,而遭到身為《瀕臨絕種野生動植物國際貿易公約》(《華盛頓公約》)締約方的美國實施貿易制裁。

此外,在1987年的《管制消耗臭氧層物質的蒙特婁議定書》(就是在管氟氯碳化物和「臭氧層破洞」的那個啦!)早期締約方僅有歐美為主的已開發國家,但早期的已開發國家締約方透過管制締約方與非締約方之間的氟氯碳化物貿易(《蒙特婁議定書》第4條),施壓逼迫(大多非締約方的)開發中國家加入議定書、共同遵守規範。這些前車之鑑,或許也說明了台灣政府及企業今日為何如此擔憂「再不減碳,恐遭制裁」。

但我們必須了解,氣候變遷跟野生動物保育、臭氧層破洞是不同的環境問題,造就了不同的利害關係,進一步衍生不同的國際環境規範。就野生動物保育而言,縱然不使用犀牛角、虎骨產品,已開發國家(如美國)的經濟及文明生活並不會受到衝擊,採取強力的管制手段並不會招致多大的成本。在臭氧層破洞問題,由於對紫外線最脆弱的就是高緯度、淺膚色人種居多的歐美國家,因此歐美的已開發國家自然有動機對氟氯碳化物採取強力的管制措施,並以貿易管制逼迫經濟開始成長、氟氯碳化物用量快速上升的開發中國家加入《蒙特婁議定書》— 更別提許多歐美國家的化工產業界在成功研發出氟氯碳化物的替代品之後,還加碼推動氟氯碳化物的國際管制(如此一來才能確保他們在國際上的競爭力)。

但氣候變遷呢?氣候變遷下的脆弱國家、地區,多位於開發中國家,已開發國家則因為科技、經濟及社會條件較為成熟,或者天然條件較佳,而比較有能力因應氣候變遷的衝擊 — 這樣的利害關係跟臭氧層破洞問題恰好相反。

此外,人類目前的經濟型態仍未脫離對化石燃料的依賴,減碳對於經濟的衝擊,跟禁止野生動物貿易、禁用氟氯碳化物相比,不可同日而語。在已開發國家的工業生產與碳排放大幅「外包」給開發中國家(而開發中國家目前又不必負擔有法律拘束力的減碳義務)的全球經濟體系下,已開發國家可以一方面驕傲地展現自己減碳的成果,一方面卻又享受著碳排放不受管制、環境標準較低的開發中國家所生產的便宜商品;而開發中國家也往往因為身為「世界工廠」而快速累積財富。在氣候變遷問題這種不同的利害關係,以及已開發國家與開發中國家「交相賊」的貿易體系下,已開發國家不會像在野生動物保育、臭氧層破洞等問題一樣,採取強力的貿易措施逼迫開發中國家減碳。

貿易制裁,必須遵守國際規範

更重要的是,在「巴黎議定書」訂定貿易制裁條款、採取貿易制裁措施,必須遵守UNFCCC(《聯合國氣候變化綱要公約)的規定。在UNFCCC之下,各國享有「永續發展」的權利,且採取「共同但差別責任原則」(UNFCCC3條)。

「永續發展」向來就是一個「各取所需」且充滿爭議的概念,許多開發中國家向來重視「發展」勝過「永續」;而「共同但差別責任原則」在《京都議定書》下,也演變成開發中國家不需要負擔有法律上拘束力的減碳義務,此種「京都模式」向來都受到中國、印度為首的開發中國家的支持。訂定貿易制裁條款以逼迫開發中國家減碳,即使不跟永續發展或共同但差別責任原則有所扞格,在政治現實上也必然會遭受一些開發中國家的反對 — 別忘了UNFCCC的議事規則是以共識決為原則,三分之二多數決為例外(議事規則第42條,FCCC/CP/1996/2);而議定書作為一種「國際條約」,國家有權自主決定是否簽訂及批准。一部訂有貿易制裁條款的「巴黎議定書」能否順利通過?筆者並不看好。


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文學經典名著《雙城記》以法國大革命爲背景,開頭寫道:「那是最好的時代,那是最壞的時代;那是智慧的時代,那是愚蠢的時代…」歷史總是一再重演,當前的烏克蘭,感受一定更深。

當全世界盡可能避免第三次世界大戰開打,烏克蘭史上最年輕的數位轉型部長費多羅夫(Mykhailo Fedorov)稱此役稱為「第一次世界網路大戰」World Cyberwar I。俄烏戰爭,從跨國IT駭客攻擊、區塊鏈促成加密貨幣捐款、到上千顆星鏈衛星系統(Starlink)突破戰地邊境,解救烏克蘭斷網危機。

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另外,烏克蘭還運用加密貨幣當成人民逃亡的「救命金」,募集1億美金虛擬貨幣捐款,甚至發行「元歷史:戰爭博物館」Meta History: Museum of War主題的NFT,兼得籌款用途並借助NFT不可竄改特性,紀錄戰爭真相向數位社群散播。

烏克蘭在戰爭爆發時,看似立刻做足準備,事實上,他們過去花了兩年半時間,強健國內的數位基礎建設。

烏克蘭在戰事之前喊出2024年「手機政府」轉型目標,把各類政府服務「Uber化」。原本用來取得數位護照、登記車輛牌照的政府APP,在戰時馬上轉變用來申請急難救助資金、身份證明文件、登錄財產損失等多項緊急功能。

以烏克蘭為對象居安思危,台灣其實也在強化數位建設提升韌性

俄烏戰爭爆發後,國際把焦點望向台灣,Wall Street Journal點出台灣網路的脆弱性,因95%網路流量數據仰賴海底電纜接收、發送。這份報導指出,美國模擬中國侵台會優先攻擊周邊海底電纜,一旦戰事發生,極有可能有一小時的訊息真空期,讓台灣與盟軍通訊失聯。

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事實上,台灣近年非常重視網路基礎建設的重要性,像是行政院智慧國家推動小組提出智慧國家方案(2021~2025年),項下規劃數位基盤建設,為邁向智慧國家奠定基礎。

以衛星系統為例,數位基盤計畫就針對低軌衛星及地面設備投入驗證,建立低軌通訊衛星產業鏈。目前台灣積極投入自主研發關鍵技術與元件,籌組兩組低軌衛星旗艦團隊,放眼目標2026年前發射2枚通訊實驗衛星。

確實,目前已經有10家台灣業者組成「低軌衛星國家隊」,先後打進SpaceX、OneWeb及Kymeta國際供應鏈,有望一年賺進9,000億元商機。當低軌道衛星部署完備,擁有自主的衛星避免對外通訊失聯問題,等於一面強化軍事防禦;另一方面加速發展太空機會財。

除了空中衛星,台灣對海底纜線建設也持續加碼。

數位基盤建設針對亞太海纜及5G雲端聯網中心,完善在地光纖通道、強化安全防護,讓台灣成為國際資通中心樞紐。過去就有媒體點出,中美貿易戰之後,國際企業加碼把海底電纜連到台灣,將此視為新一代「護國圍牆」。

像是受到美國政府支持的Google,預計2024年啟用全新海底電纜APRICOT,這條總長約12,000公里的傳輸科技,將連通台灣、日本、關島、菲律賓、印尼多國,中華電信也有參與其中。未來幾年,預計有其他海纜通向台灣,其中一條是東南亞日本二號(SJC2),採用雙點登陸方式,也就是如果海纜被斷線,還能以陸纜方式備援,有效降低單一海纜站的事故風險。

資訊攻防成未來戰事重中之重,國家網路資安防護迫在眉睫

現代戰爭除了攻擊基礎建設,還會以細膩的AI科技進行攻防,對人民進行認知作戰。俄烏戰爭就曾以「Deepfake」仿臉AI技術,假冒烏克蘭總統宣布投降,迫使烏國政府急於闢謠。過去台灣就曾有影片示範如何快速「假冒」行政院政務委員唐鳳,三兩下功夫就能散播假訊息。

資訊烏賊戰,台灣與烏克蘭的處境,如出一轍。

調查指出,台灣連續9年奪得假訊息攻擊冠軍;至於烏克蘭,則是8年來頻繁受到俄羅斯的網路攻擊。身為假訊息最大受害國,台灣如何加以反擊?

民間成立的非營利組織「台灣事實查核中心」主動蒐集與公共事務有關的可能假訊息,啟動訊息事實查核,也加入國際事實查核聯盟(International Fact-Checking Network, IFCN)依循全球共同原則執行查核工作,甚至因應台灣人口超過9成有使用LINE通訊軟體,特別讓民眾能透過LINE訊息查證官方帳號,闢謠各種假訊息。

面對防不勝防的假訊息,被動防守不如主動攻擊!國內法人單位借助文字及影音圖形AI分析技術,針對社群帳號的行為進行鑑識、溯源,分析背後不實訊息的傳播策略。甚至進一步聯手政府部門、非政府組織,繪製「不實資訊生態傳播暨鑑識生態圖」打造不實訊息反擊體系。

從無國界組織的觀察來看,台灣新聞自由毋庸置疑,但仍有利益衝突、假新聞等問題;無國界組織認為台灣政府把脆弱的媒體生態視作國防威脅,「尤其台灣民眾對媒體信心是民主國家最低,導致民眾寧願相信假消息,也不願向專業媒體查核」。如果這情形沒有改善而遇到戰爭時,我們的新聞媒體與閱聽大眾反而是最沒有「韌性」的一環。

因為疫情關係,「超前部署」成為國人耳熟能詳詞彙,面對敵人也應該像打擊病毒一樣,平時就要鍛鍊防禦體系,尤其針對網路基礎建設,更須提前做足準備。

從俄烏戰爭鑑往知來,烏克蘭能抵擋攻擊長達三個多月,關鍵之一,就是未被摧毀的網路,對內持續通報撤退資訊;對外把第一手戰事消息帶向全世界。換言之,台灣更該從俄烏戰爭學習經驗,根據官方施政,台灣未來五年會投入最大心力,將自身蛻變成為智慧國家,綱領之一即是發展「數位基盤」網路體系,從基礎建設到資訊安全,不僅要反脆弱更要強韌性。

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