氣候變遷立法不該只是為了避免遭國際制裁,更是為了我們的未來

氣候變遷立法不該只是為了避免遭國際制裁,更是為了我們的未來
Photo Credit: AP/達志影像
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文:李彥麟(國立台灣大學法研所碩士班)

先說結論。筆者認為:

  1. 年底即將通過的巴黎氣候議定書不太可能會有制裁條款。台灣不應僅僅為了避免被制裁,而在缺乏全盤氣候變遷規劃的情形下急就章通過溫室氣體減量法,以免跟後續的氣候變遷立法難以協調,甚至以已經通過一部氣候變遷法律作為再度拖延行動的藉口。
  2. 著眼於國際貿易、維持競爭力的需求,無論國內是否通過溫室氣體減量法(編按:溫室氣體減量法已於15日三讀通過),台灣的產業本應自主進行減碳,研發更清潔的設備與製程。即使溫減法已經通過,但若產業未來並不遵行溫減法的管制,或溫減法內容過於空洞、管制力道薄弱,則仍然無法扭轉產業競爭力低落的危機。
  3. 氣候變遷立法應該擘畫未來十年、二十年、五十年,甚至一百年的生活願景,也是確立國家發展方向、全盤檢討既有法律制度的時刻。台灣人 — 尤其是青年世代和未來世代 — 值得更好的氣候變遷立法。
  4. 氣候變遷不是只有溫室氣體減量 — 政府組織、調適、財務、環境責任、保險、國土規劃與土地利用、能源、產業結構、資訊公開、災害防救、公民參與、地方自治、氣候外交、人權、教育、公私合作,甚至跟憲法修正之間的關係,所有議題都應該一併考量。不立即立法,不代表不立即行動。為了更好的氣候變遷立法,現在就應開始針對這些議題以及氣候變遷下的未來願景進行廣泛的公民討論。
就連產業團體也在推動立法,事有蹊蹺

今年11月底、12月初即將在法國巴黎舉行的《聯合國氣候變化綱要公約》(UNFCCC)第21屆締約方大會(COP 21),預計會通過「巴黎議定書」(名稱未定,暫時以巴黎議定書稱之),各國在新的氣候議定書下,很可能都必須按照其國情,負擔具有法律上拘束力(legally binding)的減碳義務,打破自從1997年《京都議定書》以來「只有附件一國家(多為已開發國家)要減碳,非附件一國家(多為開發中國家)不必減碳」的二元區分。

(相關新聞:全球196國允諾溫室氣體減排 為2015「巴黎協議」奠定基礎

面對此一國際趨勢,近來「台灣再不減碳,就要被國際制裁」的聲音甚囂塵上。[1]基於這樣的擔憂,就連全國工業總會、行政院也開始積極推動早已拖了將近九年的「溫室氣體減量法」的立法,並於2015615日通過。

本來,看到產業界及政府也開始擔憂不減碳會遭到國際制裁,筆者抱持著「會怕就好」這樣的想法。但眼看立法院近來也在行政部門和產業界的推促下開始審議「溫室氣體減量法」(或「溫室氣體管理法」等其他名稱),筆者卻不樂見:在時間壓力之下,最後通過的是一部充滿妥協、力道薄弱、視野狹隘,僅是為了避免被制裁,卻缺乏願景的溫減法。筆者也擔心:這部品質堪慮的溫減法,跟未來其他的氣候變遷立法難以協調。更擔心:這部溫減法,未來成為我們再度拖延的口實(「我們已經有一部好棒棒的溫減法了,大家可以暫時把氣候變遷議題擱置一旁」)。

筆者對於理想的氣候變遷立法以及目前溫減法草案的內容與品質,在此不作深論。但想對於「再不減碳,恐遭制裁」此一失之粗糙的論述加以澄清。筆者並認為:根本沒有必要為了避免被制裁,而在對於氣候變遷下的未來願景以及各項氣候變遷立法議題仍未充分思辯的情形下,倉促通過溫室氣體減量法。

不同的環境問題,不同的利害關係,不同的國際環境規範

台灣雖然不是許多國際環境公約的締約國,但不代表台灣可以自外於國際環境議題。在1994年,台灣即因為販售犀牛角及虎骨,保育野生動物不力,而遭到身為《瀕臨絕種野生動植物國際貿易公約》(《華盛頓公約》)締約方的美國實施貿易制裁。

此外,在1987年的《管制消耗臭氧層物質的蒙特婁議定書》(就是在管氟氯碳化物和「臭氧層破洞」的那個啦!)早期締約方僅有歐美為主的已開發國家,但早期的已開發國家締約方透過管制締約方與非締約方之間的氟氯碳化物貿易(《蒙特婁議定書》第4條),施壓逼迫(大多非締約方的)開發中國家加入議定書、共同遵守規範。這些前車之鑑,或許也說明了台灣政府及企業今日為何如此擔憂「再不減碳,恐遭制裁」。

但我們必須了解,氣候變遷跟野生動物保育、臭氧層破洞是不同的環境問題,造就了不同的利害關係,進一步衍生不同的國際環境規範。就野生動物保育而言,縱然不使用犀牛角、虎骨產品,已開發國家(如美國)的經濟及文明生活並不會受到衝擊,採取強力的管制手段並不會招致多大的成本。在臭氧層破洞問題,由於對紫外線最脆弱的就是高緯度、淺膚色人種居多的歐美國家,因此歐美的已開發國家自然有動機對氟氯碳化物採取強力的管制措施,並以貿易管制逼迫經濟開始成長、氟氯碳化物用量快速上升的開發中國家加入《蒙特婁議定書》— 更別提許多歐美國家的化工產業界在成功研發出氟氯碳化物的替代品之後,還加碼推動氟氯碳化物的國際管制(如此一來才能確保他們在國際上的競爭力)。

但氣候變遷呢?氣候變遷下的脆弱國家、地區,多位於開發中國家,已開發國家則因為科技、經濟及社會條件較為成熟,或者天然條件較佳,而比較有能力因應氣候變遷的衝擊 — 這樣的利害關係跟臭氧層破洞問題恰好相反。

此外,人類目前的經濟型態仍未脫離對化石燃料的依賴,減碳對於經濟的衝擊,跟禁止野生動物貿易、禁用氟氯碳化物相比,不可同日而語。在已開發國家的工業生產與碳排放大幅「外包」給開發中國家(而開發中國家目前又不必負擔有法律拘束力的減碳義務)的全球經濟體系下,已開發國家可以一方面驕傲地展現自己減碳的成果,一方面卻又享受著碳排放不受管制、環境標準較低的開發中國家所生產的便宜商品;而開發中國家也往往因為身為「世界工廠」而快速累積財富。在氣候變遷問題這種不同的利害關係,以及已開發國家與開發中國家「交相賊」的貿易體系下,已開發國家不會像在野生動物保育、臭氧層破洞等問題一樣,採取強力的貿易措施逼迫開發中國家減碳。

貿易制裁,必須遵守國際規範

更重要的是,在「巴黎議定書」訂定貿易制裁條款、採取貿易制裁措施,必須遵守UNFCCC(《聯合國氣候變化綱要公約)的規定。在UNFCCC之下,各國享有「永續發展」的權利,且採取「共同但差別責任原則」(UNFCCC3條)。

「永續發展」向來就是一個「各取所需」且充滿爭議的概念,許多開發中國家向來重視「發展」勝過「永續」;而「共同但差別責任原則」在《京都議定書》下,也演變成開發中國家不需要負擔有法律上拘束力的減碳義務,此種「京都模式」向來都受到中國、印度為首的開發中國家的支持。訂定貿易制裁條款以逼迫開發中國家減碳,即使不跟永續發展或共同但差別責任原則有所扞格,在政治現實上也必然會遭受一些開發中國家的反對 — 別忘了UNFCCC的議事規則是以共識決為原則,三分之二多數決為例外(議事規則第42條,FCCC/CP/1996/2);而議定書作為一種「國際條約」,國家有權自主決定是否簽訂及批准。一部訂有貿易制裁條款的「巴黎議定書」能否順利通過?筆者並不看好。

即令巴黎議定書能夠順利通過制裁條款,它依然會面臨WTO/GATT國際貿易規範體系的嚴峻挑戰,例如國民待遇原則、技術性貿易障礙(TBT)協定的規定。台灣已於2002年元旦成為WTO的會員,受到自由貿易規範的保障,不會再像以往輕易受到貿易制裁。即使受到制裁,也有WTO的管道可資救濟。

所以,巴黎議定書到底會不會有制裁條款?

筆者認為:在氣候變遷問題的利害關係之下,「巴黎議定書」不太可能通過制裁條款。但一個更足以提供判斷的依據,則是6月上旬在德國波昂(Bonn)舉行的「德班平台」第2-9次會議(ADP 2-9。如果年底的巴黎COP 21要通過的是「議定書」(Protocol),則依照UNFCCC17條,議定書的草案應於預定通過議定書的COP舉行前至少六個月送交(communicate)各締約方;換言之,6月的ADP 2-9,即是各國確定議定書草案內容的最後一次官方會議。如果在ADP 2-9上的議定書討論文件沒有制裁條款,則幾乎可以確定巴黎議定書也不會有制裁條款。

根據筆者的搜尋,目前ADP 2-9最新的議定書討論文件[2]之中,與貿易制裁措施最相關的條文為第11條,但本條也還有四個選項,處於懸而未決的情況:

選項1:單邊措施不得成為恣意或不正當的差別待遇手段或隱藏性的貿易限制。

選項2:(協議中不提及單邊措施。)

選項3:單邊措施可因締約方的要求而反映在協議中。

選項4:亦及UNFCCC的原則及條款,特別是第3條第145項,以及第4條第3578910項;並考慮到衡平原則(equity)、共同但差別責任原則,以及已開發國家有義務為開發中國家提供財務資源、技術移轉及能力建構方面的支持;決定已開發國家不得以任何與氣候變遷有關之理由,而對來自開發中國家的貨品及服務採取單邊措施。」

根據筆者向來對國際氣候談判粗淺的觀察,筆者認為在開發中國家與已開發國家的對立之下,選項1及選項4是比較有可能發生的情境。但無論結果為何,貿易制裁措施都仍必須通過WTO下貿易規範的考驗。

不會被巴黎議定書制裁,就可以高枕無憂?

縱使筆者認為台灣(短期內)不會被「巴黎議定書」制裁,但不代表台灣可以高枕無憂。現行的國際貿易規範,並不排除一些減碳較為積極的政府或市場採取環保貿易措施的可能性。例如佔了台灣約10%出口額的歐盟[3],向來在國際上較積極對抗氣候變遷,說不定歐盟哪一天會要求其市場內流通的商品(包含進口商品)都必須符合一定的環境標準或碳足跡標準,否則將對不符合標準的商品禁止進口或課予碳邊境稅 — 只要這些措施不違反WTO的貿易規範(例如國民待遇原則或TBT的規範)。結果是,不符合歐盟環境標準的台灣商品將在歐盟市場上喪失競爭力。

從歐盟一度對起飛或降落於歐盟境內的航空業者實施碳交易這點來看,歐盟未來確實還有可能祭出其他狠招來對付不減碳的產業或國家。而隨著其他國家逐漸發展低碳經濟、也跟進採取環保貿易措施,仰賴出口的台灣的商品可能逐漸無法打進那些市場。

如果著眼於國際貿易、維持競爭力的需求,無論國內是否通過溫室氣體減量法,台灣的產業本應自主進行減碳,研發更清潔的設備與製程。即使溫減法在本會期能夠倉促闖關,但若產業未來並不遵行溫減法的管制,或溫減法內容過於空洞、管制力道薄弱,則仍然無法扭轉產業競爭力低落的危機。

減碳需要願景,不只是義務,還是權利

筆者有幸現場參與2014年在秘魯舉行的UNFCCC COP 20(聯合國氣候變化綱要公約第20屆締約國會議,並在會場訪談一些與會者:「在氣候變遷,妳/你認為台灣最有意義的國際參與為何?」聯合國開發計劃署(UNDP)官員Angelica Shamerina的回答令筆者印象深刻:「我認為對台灣而言最有意義的氣候變遷國際參與,就是無論能否加入UNFCCC(《聯合國氣候變化綱要公約》),都能自主進行減碳和調適。這不只是台灣人的義務,更是你們應有的權利。因為你們可以因此享有更好的空氣、更好的環境、更好的健康,過更好的生活。」而「百分之百再生能源」、「零淨碳排放」,更是在COP 20會場耳熟能詳的口號,甚至還被寫進大會的談判文件之中。

或許,在「冷氣調高一兩度」、「多走路少開車」等各種道德式的呼籲下,我們已經把節能減碳想像成要因此過著縮衣節食的生活,甚至人類文明的倒退。但筆者在國際上看到的是高品質的綠色經濟、低碳生活的願景,以及各種(無論是由官方或民間提出的)逐步邁向此種願景的行動策略。

在此,筆者呼籲有權的朝野立委與政府、有錢有勢的產業界、有心的臺灣人:氣候變遷立法不只是為了避免遭到國際制裁,更應該擘畫未來十年、二十年、五十年,甚至一百年的生活願景與國家發展目標,在立法之前或同時擬定階段性的行動計畫,務實地透過法律及各種管制工具逐步達成。

溫減法不應該只是產業的溫減法、當前世代的溫減法,更應該是臺灣人的溫減法、跨越世代的溫減法。

氣候變遷是對現有法律制度總檢討的契機,應充分思辯

氣候變遷不是只有減碳議題(即使單是減碳,也涉及能源、土地利用、廢棄物處理、運輸等議題)。政府組織、調適、財務、環境責任、保險、災害防救、國土規劃與土地利用、能源、產業結構、資訊公開、公民參與、地方自治、氣候外交、人權、教育、公私合作,甚至跟憲法修正之間的關係,所有議題都應該通盤考量:

我們是否要由環保署或環境資源部來作為氣候變遷的主管機關?或者因為氣候變遷涉及多項管制議題及多個機關權限,因此需要設立跨部會的組織來進行整合協調?各部會、各機關是否都應該內建「氣候變遷事務小組」?甚至,如果考慮在總統下設氣候變遷的組織機關,還必須考慮到:修憲之後的政府體制究竟是總統制、內閣制或雙首長制?

台灣的脆弱度及氣候變遷風險評估是否應該透過立法加以制度化?調適的預算從哪裡來?中央地方各機關的施政、環境影響評估如何「調適主流化」?

極端天氣災害的災民可否獲得賠償或保險理賠?賠償金、保險金、保費哪裡來?現行的災害防救法在氣候變遷下是否須檢討修正?

國土規劃與土地利用,是否應該考慮氣候變遷風險及脆弱度?是否應該為了氣候變遷而保留一定比例的農地以保障糧食安全,保育森林及溼地以提高碳匯(carbon sink)、作為減碳策略的一環?國土計畫法、區域計畫法、森林法、濕地保育法等等法律是否須一併檢討修正?

如何逐步淘汰化石燃料?如何提高再生能源比例?如何提高能源效率?能源管理法、再生能源發展條例如何檢討修正?核能在台灣何去何從?環境基本法的非核家園條款應該如何實踐?台電中油的經營結構如何改革?

石化業在台灣的未來如何?政府如何協助中小企業、農業、養殖業因應氣候變遷及管制措施的衝擊?

產業的排放量資訊、政府的氣候變遷相關資訊是否公開?如何公開?人民如何透過請求資訊公開,以協助政府共同監督碳交易或減碳義務的履行?

立法、政策與目標訂定的程序,是否應該進行聽證?或其他形式的公民參與?對於政府怠於執行的事項或企業怠於履行的義務,人民可否以政府或企業為被告提起公民訴訟?

地方政府可否採取比中央更嚴格的措施?地方可否自主課徵碳稅、調適費?地方政府與外國的中央或地方政府,能否簽訂氣候變遷協議?效力如何?地方制度法是否需要檢討修正?

台灣的外交政策應否、如何與氣候變遷結合?可否考慮將外援轉捐綠色氣候基金(Green Climate Fund)?

氣候變遷的負面效應以及政府的因應措施,會對原住民、婦女、兒童、勞工、低收入戶等弱勢者,造成何種影響?政府如何照顧他們的權益?人權公約如何在氣候變遷下實踐?

氣候變遷教育應該包含哪些內容(特別是氣候變遷的制度面、政治面的教育)?公教人員是否應接受跟氣候變遷相關的訓練?如何促進民間自主發起氣候變遷教育?

氣候變遷下的公私合作,是否需要檢討修正向來仰賴的促進民間參與公共建設法、政府採購法?如何與公民團體合作?環境信託是否能夠在氣候變遷下發揮功能?

氣候變遷立法議題不勝枚舉,筆者在此僅舉出冰山一角,但筆者也不可能對每個問題都有答案。筆者希望:台灣的溫減法,是在台灣人共同的綠色經濟、低碳生活願景之下,經過通盤考量氣候變遷相關議題之後所通過;而非僅為了避免(筆者認為不會立即發生的)貿易制裁而倉促通過。

為了共同的願景、更好的氣候變遷立法,不應只有產業界動起來,台灣的公民社會也應該為此開始進行充分的民主思辯;而政府、媒體也應提供資訊、機會及管道,促進公民社會的氣候變遷參與。

後記

本文匆忙寫作於溫減法未通過之前。於投書當天下午,溫減法即已經立法院三讀通過。但筆者認為本文的論點,即使在溫減法通過後仍然適用。期許今後台灣的公民社會能一同監督這部溫減法的執行,並大膽想像、熱烈思辯、大力推促更多更好的氣候變遷立法與政策(甚至是這部溫減法的修法)。

[1]

例如:

[2]

http://unfccc.int/files/bodies/awg/application/pdf/adp2-9_i3_11jun2015t1630_np.pdf

[3]

此數據自臺灣加入WTO起算累積,並且包含瑞士、挪威等在氣候變遷上與歐盟有密切合作的歐洲國家。國際貿易局進出口貿易統計國家名次表

責任編輯:鄭少凡
核稿編輯:楊士範

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