想知道政府預算到底如何運作嗎?來看看預算新手的入門須知

想知道政府預算到底如何運作嗎?來看看預算新手的入門須知
Photo Credit: 393公民平台提供

我們想讓你知道的是

預算是一個複雜而龐大的作業過程,耗時長久,所耗的人力、心力也相當多,而即使是公開的預算書,對許多人來說就像是有字天書一樣讓人霧煞煞......但它卻是一套透過財務會計報表,無所不包,可以囊括政府全部業務。

文:pEGGy CHeN

作為巨大的國家機器,各級政府擔負了相當龐雜的業務,並聘僱了大量的公務人力以執行各種政府業務、提供各種公共服務,並彌補市場失靈的不足;這包括制定各種政策、提供各種建設、福利與服務,而這一切,其實都揭露在政府的財會報表-預算書與決算書中。

一定期間內,為完成施政目標的財務計畫

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所謂預算,是指「在一定期間內,為完成施政目標財務計畫」。(註:預算法第一條:「預算以提供政府於一定期間完成作業所需經費為目的。預算之編製及執行應以財務管理為基礎,並遵守總體經濟均衡之原則。」

其中,施政目標是預算的核心,是政府職能的體現,包括政府承諾的政策、應提供的各項公共服務。而財務計畫便是政府實現承諾、提供服務的重要工具,各項政策都必須付出一定的經費(業務費、人事費、建設費等),同時也就需要相應的財源;因此必須透過合理的成本效益分析、財務管理、會計審核等工具或方法,管考政府的財務收支運用、避免政府濫權,也確保政府職能得以永續。

作為施政的財務計畫,預算書其實就是政府各施政項目的財務會計報表,內容包括每年度的政府收入、支出、賸餘或短絀、資產以及負債。

由於政府是為了提供人民公共服務而存在,加上考慮政府業務的龐雜度,政府財務收支的實際運作並不同於我們一般習慣「量入為出」的方式,而是「量出為入」,也就是政府是基於下年度的政策規劃,再去籌措相應的財源收入,也因此在原本的財政理論中,政府是不會缺錢的,因為政府同時具有公權力可徵收相應的財源,以提供足夠的公共服務,古今中外皆然。

但是,越是重視民心與民意的政府,為了討好人民與選民,會規畫越多公共服務政策,並且越不敢向人民徵收相應的財源,而無法真正做到「量出為入」。此外,因為政府職能的業務龐雜以及高額的法定支出比例等因素,也無法「量入為出」- 正如台灣各級政府目前遇到的窘境,於是造成了年復一年不斷擴張的歲出、不敷支應的歲入、節節攀高的債務。

在資本經濟鼓勵消費的模式下,某些財政或經濟學者仍樂觀地認為政府借錢只是提早把我們存的老本花掉,用到現在的人民身上,不但可提供更多建設與服務,還能促進經濟成長呢。

事實上,舉債收入並不能算是政府歲入(註:預算法第六條:「稱歲入者,謂一個會計年度之一切收入。但不包括債務之舉借及以前年度歲計賸餘之移用」),只能作為融資調度的工具,就像信用卡並不是真的錢,只是預借現金的憑證;而且政府也老早就刷爆這張信用卡了,只是銀行以為政府一定還得起,所以沒有強制停用。

但是,真有可能讓政府無止盡舉債下去嗎?代價是什麼?借來的錢難道都不用還?一旦花光借來的錢而毫無建樹,加上人口與經濟都不再成長,又該拿什麼償還?

 吃虧的不是現在,就是未來;負債的不是我們,就是下一代

試想,有個人到餐廳點了餐,吃乾抹淨後就拍拍屁股走人,不但不付錢還留了一堆垃圾,你以為政府作為服務生應該會出來收拾,等半天才發現這家餐廳的員工要準備太多餐點,外場根本沒有服務生,於是一切的債務與垃圾都累積到下一個倒楣鬼身上,一個接著一個,用餐環境也越來越惡劣,越晚到的顧客越倒楣,這樣合理嗎?

你我的未來、下一代、下下一代肯定要面臨許多問題,包括全球氣候變遷、世界人口爆炸、 地球資源耗竭、當代文明變革等,但絕對不應該包括現在政府的債務問題,因為政府是誰?政府是社會所有人的集合體,所有政府的債務,其實並非政府欠的,而是現在的我們欠的,這個問題其實是我們有能力去改善甚至解決的。

政府預算到底怎麼運作?

剛提到各級政府擔負了相當龐雜的業務,並聘僱了大量的公務人力,以執行各種政府業務、提供各種公共服務,而預算便是為了這些業務政策所規劃的財務計畫。

因此,政府財務收支的運作過程,與我們一般認知「量入為出」的方式並不相同,而是「量出為入」,政府須依據每年度的政策目標,規劃合理的歲出,再籌措相應的財源作為歲入,以支應各項政策支出。

也因此,在預算法、決算法中規定,從預算的編列、審議、執行到執行後的評估,整個完整的預算程序不僅須耗費相當龐大的作業人力,也需要經歷相當長的時間。而各階段中的預算便以不同的稱呼表示區隔,接下來筆者便詳細介紹一下中央政府的預算作業程序。(註:由於尚無「地方預算法」,依據預算法第 96 條,地方政府預算準用預算法之規定,因此目前地方政府與中央政府的預算作業程序大同小異。

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預算籌編

政府預算的籌編自每年度4月開始,由行政院主計總處公告相關籌編規則,政府依據其施政方針編列各機關概算,到9月行政院院會完成核定後,即為我們常聽到的(總)預算案。

預算審議

行政院提出(總)預算案經過立法院三讀審議到每年年底通過,即稱為法定預算,具有等同法律的約束效力。

從預算籌編到審議,已經經過一年。

預算執行

接著,各政府部門便須依據立法院前一年年底議定的法定預算執行當年度的各項預算,在此階段稱為分配預算。

又經過了一年(當然,同時也要開始籌編、審議新一年度的預算)。

決算

到了預算執行完畢,各行政機關便須將分配預算的各項帳目整理出來,稱為各機關決算,彙整由監察院審計部進行審核、績效評估等各項檢查工作,並於7月編定決算審核報告(註:在三權分立的國家,決算是由立法部門負責;在五權分立的我國,則是由監察機關負責),提交立法院審議,乃至年底公告上網。

一個完整的預算程序,必須經歷近3年的漫長時間,周而復始。那麼,在這段漫長的預算過程中,公民的角色呢?

基於權力制衡的原則,行政部門編列完預算,必須交由立法部門審議,而預算的執行也是依據立法部門審議後的法定預算執行,除非有其他不法情事,是交由司法部門審理,否則在行政部門作業階段(預算籌編、預算執行),公民通常是無法介入的。

公民可以監督的部分便是立法部門預算審議階段,如上所述,每年度的下半,便是立法院的「預算會期」,民眾可以積極參與旁聽、關心立法委員們審議預算的進度與情形。

至於決算本身便是對預算執行的檢查,因此公民也無法特別著力於此階段。但是對於預算監督有興趣的人,卻可以善用決算審核報告,從決算審核報告找到過去預算編列有問題的地方,要求政府改進。

小結

預算是一個複雜而龐大的作業過程,耗時長久,所耗的人力、心力也相當多,而即使是公開的預算書,對許多人來說就像是有字天書一樣讓人霧煞煞.。但它卻是一套透過財務會計報表,無所不包,可以囊括政府全部業務(而這些業務與我們息息相關 ── 用的是人民繳的錢,辦的是公共的事務),並加以統整呈現的報告書,也因此,我們才希望能有更多人加入預算監督的行列,關心我們公民切身的權益。

本文獲授權轉載,原文於:預算新手入門須知(上)預算新手入門須知(下)

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責任編輯:鄭少凡
核稿編輯:孫珞軒