台灣防災體系的改革》現在不改,難道真的要拖到超大規模地震以後?

台灣防災體系的改革》現在不改,難道真的要拖到超大規模地震以後?
Photo Credit:Ho.siminn CC BY SA 3.0

我們想讓你知道的是

在漫長的人民的集體防災意識、風險觀念與國家的遠見提升之前,我悲觀地認為:這樣的改革會是在台灣發生嚴重的都會型大地震以後。

八仙塵爆事件後,前任內政部長李鴻源於7月5日再次提出了『 設防災總署,因應複合型災害!』的概念,並感嘆我們台灣的災難管理機制及運作,只能以「一塌糊塗」形容。

「一塌糊塗」或許太過苛責,並抹煞所有投入災害防救工作者的辛勞,但撇開主觀情緒這塊不談,對於李前部長這次所提出的核心觀點,我個人倒是深表認同。

這個核心觀點一言以蔽之就是:「災害不能見招拆招,要從結構性問題徹底解決!」

從這個核心觀點出發,李前部長在這次的呼籲中包含以下三個面向:

  • 一、以災害類別劃定權責機關之模式無法因應複合型災害,而全世界除了台灣,沒有一個國家會把防災分散到各部會,對於不斷出現新型態的複合型災害,必須跨部會、跨地域、跨層級共同面對,單一部會根本反應不過來。
  • 二、長隧道、石化油槽爆炸、地震,都準備好了嗎?長隧道救災是專業,若是火載量極高的遊覽車拋錨起火,整個隧道將高溫致命、不利救災。而台塑六輕廠內有35座石化槽,若幾座同時爆炸,如何有效應變?!最後,大台北如發生規模6.2地震,可能倒掉四千多戶房子,以現階段的防救災能量和專業性,根本無法應付。
  • 三、台灣該建置一個能夠防治和救援各類型災害的「防災總署」。

總而言之,李前部長的意思就是:

「近年來隨著經濟發展和氣候變遷,不斷出現新型態的複合型災害(長隧道、石化油槽爆炸、地震),以災害類別劃定權責機關之模式無法因應複合型災害,因此台灣該建置防災總署,整合跨部會、跨地域、跨層級共同面對,然而災害不能見招拆招,要從結構性問題徹底解決!」

這三個之中,最關鍵的是哪一個?

其中,最關鍵的問題,便在於災害防救法「第三條」(以災害類別劃定權責機關之模式),銘傳大學馬士元教授也曾提到:「這正是八仙樂園慘案背後的主因。」

台灣災害防救體系的運作,在組織上以「任務編組」或者「幕僚單位」定位,在極度缺乏整合與前瞻性的「怕麻煩」心態下,台灣的災害管理業務成為各級公務員避之唯恐不及的燙手山芋。

還記得在去年高雄石化氣爆後,我參加了該年度行政院主辦的中央與直轄市、縣(市)災害防救業務年終研討會,在分組的主持人宣布會議結束前,我還是把我對於高雄氣爆事件最終的想法說了出來:

「不管今後經濟部、工研院或是有關單位,在未來怎麼研究、規劃管線的權責、管理、材質、巡檢、檢測…,我非常樂觀且充滿信心。然而,防災科技雖必然會持續進步,但災害管理的運作卻依然會在不適當的制度下不斷循環內耗,也就是『災害防救法第三條』以災害類別劃定權責機關的single hazard模式。

在這個模式之下,發生複合型災害後,除非很明確,否則每個單位第一時間想的是『這應該是別的單位的事!』,而不是『我有什麼能做的?』,至於在災害發生之前的減災整備作為,除了該類別災害的權管機關外,其他單位不會覺得自己需要對這類災害做什麼風險管理。

所以,假使當你試著問內政部(內政部為地震災害權管機關)以外的單位:『請問針對地震災害你們單位做了什麼準備?』他第一句回覆你的必定是答非所問的「地震的權責單位是內政部(消防署)。」

然後?然後沒有了,然而這並不是公部門行政怠惰,而是法令規範自然導出了這樣的結果。所以,每次重大的災例討論我們永遠會談到橫向聯繫,但我們談橫向聯繫已經談了好幾年了。」

在各組總結論之前的茶敘時間,我們也特別向主持人建議,請求務必將「災害防救法第三條」的問題納入本項議題的總結論,並將這樣的聲音傳達到行政院,雖然因此而有什麼重大改變的機率極其渺茫,我也只能盡力把握每一次能努力、能發出建議的機會。

Photo Credit: Shenghung Lin @Flickr CC BY 2.0

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災害防救法「第三條」該怎麼改?

銘傳大學馬士元教授曾在「高雄氣爆事件暴露出台灣整體防災的結構性脆弱」一文中提及:先進國家的防災制度裡面,有一個專有的名詞叫做「All-hazard」,翻譯成中文叫做「災害共通管理」或「全災害管理」,有別於我國「災害防救法第三條」以災害類別劃定權責機關的「single hazard」模式。

它的定義有三個層次:

  • 第一、無論各種機關或者企業,必須為所有可能發生的災害類型,就自己的負責範圍內充分準備。
  • 第二、無論各種災害類型,現場指揮系統以及動員程序,都出自於類似的架構與協定。
  • 第三、政府機關必須有一個單位,要負責因應所有類型災害,設計出共通性的協調指揮規範,以及整合各部門共同運作的緊急程序。

因此,為甚麼需要國家層級的防災部會,其實道理就跟醫院需要急診室一樣,醫院每個分科都是專業,但是都是處理一般時期的案例,因此需要急診室來統籌整合各種不同的專業,以因應危機種況下的醫療需求。所以急診並不是把科別的醫生找來值班而已,急診本身就是一門專科,他的程序就和其他專科獨立執行業務時不同。

類似的邏輯,災害防救需要一個部會,用意在於整合各專業的資訊與知識,來建構緊急災害狀況下的應該有的準備、因應程序與做法,所以災害管理是一個獨立的專業,並不會和其他部會的任務重疊。

何時是台灣災害管理機制改革的時機?

問何時是改革的時間,我們不如先回溯一下之前每一次的法令改革是在什麼樣的時空背景?

在1964年的白河大地震後,「防救天然災害及善後處理辦法」運行了30年,直到1994年華航名古屋空難(264人死亡)後,揭開「災害防救方案」的序幕,直到1999年集集大地震(2,445人死亡,29人失蹤,11,305人受傷,51,711間房屋全倒,53,768間房屋半倒),隔年2000年「災害防救法」通過後,此法令沿用至今(有微調,但災害防救法「第三條」之原意從未修改)約15年。

從事災害管理或災害防救相關工作者、學者專家們都體認到台灣的災害防救體制需要徹底改革並發出呼籲,但受到社會環境短視文化的影響,政府很難自發性的發現問題而改革、也不會參考國外前例而改革、一定要在台灣出人命、媒體報的轟轟烈烈,才(因應形勢)要改革,但還不一定是夠徹底的改革,消防與防災如此、警政與法律亦是如此。

只要在台灣(甚至轄區)還沒發生的災害類型或規模,第一步一定就先假定它不會發生,但發生了怎麼辦?發生了再說、發生了再來討論如何應變跟善後、發生了再來召集專家學者,再來慢慢談怎麼「策進」…(但也仍儘量避免談到改革)

一位災害管理領域的教授曾評論:「從一個政府和一個社會的資源分配與運用,可以看出來政府和社會對於不同領域或議題的重視,對於治理績效與表面形象的辨識;簡單說,就是可以評價一個社會的文明程度,人民的集體智慧與道德水準,國家的遠見。」這個想法給了我很大的啟發,我認為這就是台灣災害管理機制無法改革的問題的癥結。

台大法學院陳志龍教授曾感嘆:「台灣人民遇到舊思維與舊特權的生態,極其不幸,往往要出人命,才會改革。」陳教授提到在王迎先事件(出人命)後,立法院才通過刑事訴訟法第27條修正案,規定被告得隨時選任辯護人,以期避免刑求逼供再度發生,而有偵查辯護人在場權的落實。

高雄石化氣爆事件也是如此,多年來丙烯等石化管線彷彿「危險的孤兒」般在市區擾攘的街上遊蕩,一場氣爆凸顯了問題,在事發之後似乎各單位都有責任,但是各單位好像也沒有確定的責任。

而這一切就是肇因於「紊亂的災害防救體系」、「依據災害類別權管的機制」與「缺乏建立宏觀視野的專責單位」,即便災情死傷慘重,但仍「還沒有」深刻體認到災害管理機制「改革(修法)」的必要性,我相信這次的八仙事件必定也不例外。

Photo Credit:udn新聞截圖@Youtube

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兩點看法,一點結論


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