陸客真的是解救台灣經濟的萬靈丹嗎？也許「永續觀光」才是我們唯一的出路

前不久，帛琉因為受到中國觀光客大量湧入，造成天然環境受到破壞。為了避免情況日益嚴重，也為了避免帛琉經濟過度仰賴中國觀光客，日前由政府宣布將來自中國的航班減半。無獨有偶的，鄰近中國的台灣，在2008年正式開放中國遊客來台觀光後，也面臨觀光客人數過多對觀光景點的影響與衝擊，以及伴隨而來的經濟依賴與政治效應。

但與帛琉不同的是，台灣在國民黨政府治下，卻是不斷降低中國遊客赴台的各種限制，先撇開近年台港的「反中」情緒、以及中國遊客飽受爭議與批評的觀光行為，到底台灣在制定觀光政策背後的思維是什麼？又如果我們不想只靠開放遊客上限來經營觀光產業，台灣可以採取甚麼樣的思考與策略呢？

強調旅客數量的觀光政策：2000年至今

台灣積極推動觀光產業大概可以從2000年談起。2002年，陳水扁政府開始推動「六年觀光客倍增計劃」，目標在2008年將台灣打造成為觀光之島，使來台旅客人數倍增；馬政府上任後，配合著2008年開放中國遊客赴台觀光，並於隔年起推動「觀光拔尖計畫」，使來台旅客總人數逐年創下新高，預計將於2016年以前突破千萬人次，提前達成台灣「千萬觀光大國」的目標。

由於台灣的主要客源國為中國，為了增加中國遊客赴台觀光所帶來的經濟效益，政府也配合不斷鬆綁中國觀光客赴台的人數限制。但是，不斷調高的人數上限，卻也使得台灣在旅遊產業鏈中的交通、住宿與觀光人力等各方面承載量皆顯出不足；同時，對於地小人稠的台灣，不斷上升的遊客人數，也對各自然景點的生態環境造成衝擊，更間接影響台灣的觀光品質。

從政治與經濟的角度來看，如此逐漸對中國觀光客開放，會對其它國際觀光客造成排擠影響，更進一步加強台灣對中國的觀光依賴，甚至是經濟上的依賴，在未來台灣與中國之間可能的政治談判上削弱台灣方面的籌碼。

不過，就政策思維而言，我們可以發現，台灣的觀光政策從2000年至今，多數只注重如何有效提高赴台灣旅遊的觀光客數量，特別是在2008年之後，一再提高中國觀光客的人數上限，每每都成了政府觀光政策的目標。而背後的考量，即是為刺激台灣的經濟成長，觀光則成了政府在政策運用上的工具。

野柳。Photo credit: Corbis/達志影像

從永續發展到永續觀光

我們可以看到台灣在發展與推動觀光的同時，往往都是以追求經濟數字的成長為目標。而放眼世界，這樣的政策指導與準則，也長時間主宰著全球的經濟與社會發展。直到過度強調開發與經濟成長的後遺症，例如環境污染與生態破壞等現象出現後，人類不得不對此進行反思，視經濟的長久發展為建立在資源的合理運用之下，「永續」（Sustainability）的概念才開始被提出。

1987年，聯合國布倫特蘭委員會（Brundtland Commission）將「永續發展」定義為「滿足當代需求，同時不損及後代滿足其本身需求」。受到永續發展理念的影響，「永續觀光」也逐漸成為討論的議題。對觀光而言，一個地區的觀光資源如果因過度開發、濫用而造成破壞，那麼吸引遊客而來的景點也會因此消失，對於當地的觀光收益與經濟將帶來更嚴重的衝擊。

1992年，聯合國在巴西里約熱內盧舉行的地球高峰會議（Earth Summit），與會一百多個國家在會中共同提出「二十一世紀議程」（Agenda 21）。其中，第十九條就是為觀光產業能夠永續經營而做出的承諾：在降低遊憩活動對當地衝擊的同時，保育具有吸引觀光利益的自然與文化資源，並鼓勵地方居民參與，以促進觀光資源的永續發展。

永續觀光並不是一種觀光或旅遊的模式，也不是單純把永續觀光的定義限縮到只有綠色觀光或低碳觀光。也就是說，任何種類的觀光，都應該是建立在永續發展的前提之上。因此，永續觀光正如同聯合國世界旅遊組織（UNWTO）認為：「觀光應該要通盤考量到當前與未來的經濟、社會與環境衝擊，同時瞭解遊客、產業，以及環境與當地社群的需求」。而使觀光能更為永續發展，就必須在制定與執行觀光政策時，對上述的各種因素進行充分考量，以落實在與觀光發展的每一個環節與層面上。

Photo credit: Corbis/達志影像

重新思考台灣觀光發展

過去台灣的觀光發展模式，多以能否帶動並刺激經濟成長為主要目的，同時追逐著觀光客人數的增減。這樣的觀光政策產出，自然不會考慮到長久的經濟發展，更遑論是對台灣社會與自然環境所造成的衝擊。但是，台灣與其周邊島嶼的面積總和相，較於鄰近國家如中國、日本等都相對較小，因此在計算到彼此國家的觀光客人數時，本來就不能要求數量上完全相等，甚至也不應該讓面積狹小的台灣湧入過量的觀光客。

回到文章最一開始的新聞，當時帛琉總統雷蒙傑索（Tommy Remengesau）在受訪時就表示：「不應只著眼於現狀，而應該是著眼於明天過後的未來。」我們應該有所體認，即便是為了經濟成長，還是要建立在能用永續運用資源的基礎上；同時，更不能忽略掉除了經濟，我們還有社會、文化與自然環境等各個層面，也需要納入發展的考量當中。

而追求旅客人數成長的觀光模式，不但只是加速台灣觀光資源的消耗，甚至在開放中國觀光客來台之後，讓我們的觀光業，乃至於台灣的經濟與環境發展，都出現了可預期的危機與困境，而這一切都不是只強調旅客人數的政策思維就可以解決的。