陸客真的是解救台灣經濟的萬靈丹嗎?也許「永續觀光」才是我們唯一的出路

陸客真的是解救台灣經濟的萬靈丹嗎?也許「永續觀光」才是我們唯一的出路
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我們想讓你知道的是

追求旅客人數成長的觀光模式,不但只是加速台灣觀光資源的消耗,甚至在開放中國觀光客來台之後,讓我們的觀光業,乃至於台灣的經濟與環境發展,都出現了可預期的危機與困境,而這一切都不是只強調旅客人數的政策思維就可以解決的。

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前不久,帛琉因為受到中國觀光客大量湧入,造成天然環境受到破壞。為了避免情況日益嚴重,也為了避免帛琉經濟過度仰賴中國觀光客,日前由政府宣布將來自中國的航班減半。無獨有偶的,鄰近中國的台灣,在2008年正式開放中國遊客來台觀光後,也面臨觀光客人數過多對觀光景點的影響與衝擊,以及伴隨而來的經濟依賴與政治效應。

但與帛琉不同的是,台灣在國民黨政府治下,卻是不斷降低中國遊客赴台的各種限制,先撇開近年台港的「反中」情緒、以及中國遊客飽受爭議與批評的觀光行為,到底台灣在制定觀光政策背後的思維是什麼?又如果我們不想只靠開放遊客上限來經營觀光產業,台灣可以採取甚麼樣的思考與策略呢?

強調旅客數量的觀光政策:2000年至今

台灣積極推動觀光產業大概可以從2000年談起。2002年,陳水扁政府開始推動「六年觀光客倍增計劃」,目標在2008年將台灣打造成為觀光之島,使來台旅客人數倍增;馬政府上任後,配合著2008年開放中國遊客赴台觀光,並於隔年起推動「觀光拔尖計畫」,使來台旅客總人數逐年創下新高,預計將於2016年以前突破千萬人次,提前達成台灣「千萬觀光大國」的目標。

由於台灣的主要客源國為中國,為了增加中國遊客赴台觀光所帶來的經濟效益,政府也配合不斷鬆綁中國觀光客赴台的人數限制。但是,不斷調高的人數上限,卻也使得台灣在旅遊產業鏈中的交通、住宿與觀光人力等各方面承載量皆顯出不足;同時,對於地小人稠的台灣,不斷上升的遊客人數,也對各自然景點的生態環境造成衝擊,更間接影響台灣的觀光品質。

從政治與經濟的角度來看,如此逐漸對中國觀光客開放,會對其它國際觀光客造成排擠影響,更進一步加強台灣對中國的觀光依賴,甚至是經濟上的依賴,在未來台灣與中國之間可能的政治談判上削弱台灣方面的籌碼。

不過,就政策思維而言,我們可以發現,台灣的觀光政策從2000年至今,多數只注重如何有效提高赴台灣旅遊的觀光客數量,特別是在2008年之後,一再提高中國觀光客的人數上限,每每都成了政府觀光政策的目標。而背後的考量,即是為刺激台灣的經濟成長,觀光則成了政府在政策運用上的工具。

野柳。Photo credit: Corbis/達志影像
從永續發展到永續觀光

我們可以看到台灣在發展與推動觀光的同時,往往都是以追求經濟數字的成長為目標。而放眼世界,這樣的政策指導與準則,也長時間主宰著全球的經濟與社會發展。直到過度強調開發與經濟成長的後遺症,例如環境污染與生態破壞等現象出現後,人類不得不對此進行反思,視經濟的長久發展為建立在資源的合理運用之下,「永續」(Sustainability)的概念才開始被提出。

1987年,聯合國布倫特蘭委員會(Brundtland Commission)將「永續發展」定義為「滿足當代需求,同時不損及後代滿足其本身需求」。受到永續發展理念的影響,「永續觀光」也逐漸成為討論的議題。對觀光而言,一個地區的觀光資源如果因過度開發、濫用而造成破壞,那麼吸引遊客而來的景點也會因此消失,對於當地的觀光收益與經濟將帶來更嚴重的衝擊。

1992年,聯合國在巴西里約熱內盧舉行的地球高峰會議(Earth Summit),與會一百多個國家在會中共同提出「二十一世紀議程」(Agenda 21)。其中,第十九條就是為觀光產業能夠永續經營而做出的承諾:在降低遊憩活動對當地衝擊的同時,保育具有吸引觀光利益的自然與文化資源,並鼓勵地方居民參與,以促進觀光資源的永續發展。

永續觀光並不是一種觀光或旅遊的模式,也不是單純把永續觀光的定義限縮到只有綠色觀光或低碳觀光。也就是說,任何種類的觀光,都應該是建立在永續發展的前提之上。因此,永續觀光正如同聯合國世界旅遊組織(UNWTO)認為:「觀光應該要通盤考量到當前與未來的經濟、社會與環境衝擊,同時瞭解遊客、產業,以及環境與當地社群的需求」。而使觀光能更為永續發展,就必須在制定與執行觀光政策時,對上述的各種因素進行充分考量,以落實在與觀光發展的每一個環節與層面上。

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重新思考台灣觀光發展

過去台灣的觀光發展模式,多以能否帶動並刺激經濟成長為主要目的,同時追逐著觀光客人數的增減。這樣的觀光政策產出,自然不會考慮到長久的經濟發展,更遑論是對台灣社會與自然環境所造成的衝擊。但是,台灣與其周邊島嶼的面積總和相,較於鄰近國家如中國、日本等都相對較小,因此在計算到彼此國家的觀光客人數時,本來就不能要求數量上完全相等,甚至也不應該讓面積狹小的台灣湧入過量的觀光客。

回到文章最一開始的新聞,當時帛琉總統雷蒙傑索(Tommy Remengesau)在受訪時就表示:「不應只著眼於現狀,而應該是著眼於明天過後的未來。」我們應該有所體認,即便是為了經濟成長,還是要建立在能用永續運用資源的基礎上;同時,更不能忽略掉除了經濟,我們還有社會、文化與自然環境等各個層面,也需要納入發展的考量當中。

而追求旅客人數成長的觀光模式,不但只是加速台灣觀光資源的消耗,甚至在開放中國觀光客來台之後,讓我們的觀光業,乃至於台灣的經濟與環境發展,都出現了可預期的危機與困境,而這一切都不是只強調旅客人數的政策思維就可以解決的。

台灣的觀光政策與產業,必須走向以永續發展為導向的經營模式,才能真正觸及當前的困境。而如何在經營台灣觀光資源的過程中,以經濟、人文社會與生態的永續發展為前提,進而制訂相關且整體的政策,正是政策制定者與產業界應該思考的方向。

*本文改寫自〈從追求旅客人數成長到永續觀光之發展:台灣的觀光政策再檢討〉,曾發表於「第19屆臺灣地理國際學術研討會暨第四屆亞洲SUSTEP (Sustainability, Science, Technology and Policy, Asia)研討會」。

責任編輯:闕士淵
核稿編輯:吳象元