如果過度捕撈是「人權問題」,改變的關鍵是政府?船主?還是消費者?

如果過度捕撈是「人權問題」,改變的關鍵是政府?船主?還是消費者?
Photo Credit:攝影家9號 - Photographer No.9 CC BY 2.0

我們想讓你知道的是

要達成目標,漁業經營者及量販商都必須付出額外成本,成本最終都必須轉嫁到消費者身上,而當購買可持續水產品需付出更貴價格時,許多消費者就會開始「三思而後行」了。

文:木魚(中華民國對外漁業合作發展協會)

日前拜讀綠色和平組織撰文〈過度捕撈是環境問題,也可能是人權問題〉,深有所感。雖然台灣漁船並沒有出現文中所述非法奴役漁工的問題,但時有發生的漁船喋血案件,的確大多源自於漁船在海上工作辛苦,再加上台灣船長因為語言問題與外籍勞工溝通不良,容易因為誤解而引發衝突,甚至插槍走火造成船上喋血的不幸事件。

為兼顧外籍漁工的勞動權益及我國船長的生命安全,政府相關部門的確需要在外籍勞工法規的訂定及執行方面,投注更多的心力。畢竟,對於人權及海上安全的保障,如果沒有公權力的介入,幾乎是不可能成功。

然而,對於綠色和平組織文中指責政府忽視,並要求船東與海鮮業者必須負擔責任確保漁業的道德與永續性一節,我卻有一些不同的意見,希望提出來與關心可持續漁業議題的讀者們一起討論及思考:

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Photo Credit:AP/ 達志影像

一、政府的角色

近年來社會上似乎逐漸養成一種習慣,不論發生什麼問題都認為是政府的責任。當然,政府機關掌握公權力及稅收資源,既然擁有權力,負擔相對應的責任是理所當然的。我在此要強調的是,政府的責任及能力不應當被無限上綱,導致問題被過度簡化,而錯失了找出問題關鍵及解決問題的良機。

過去幾年來,不論是哪一個政黨執政,政府組織改造一向是執政官員所重視的問題。例如就海洋保育而言,立法院在今(2015)年6月三讀通過在海洋委員會底下設置「海洋保育署」,並經總統於7月1日正式公告海洋保育署的組織條例

有些人認為這將為臺灣海洋保育帶來新氣象,也有些人士不以為然。海洋保育署目前尚未正式成立,未來成效如何仍有待觀察,在此我不打算多做討論。我

想提醒的是,不論是哪個版本的政府組織改造提案,基本的精神都是以精簡政府人事,提高政府效能為目標。換言之,我們的社會大眾在考量政府組織時,通常是期待一個小而美的政府體系

然而,當我們在面對問題的時候,卻往往是期待一個大有為的政府,認為政府有責任解決所有的問題,這豈不是自相矛盾嗎?這麼說並不是說政府不需要負責,而是強調我們對於政府的期待,應該要與我們願意賦予政府的職能相稱。

以中央漁業主管機關農委會漁業署為例,在其網站上可以查詢到的歷年法定預算可追溯至2000年。在過去15年中,預算最高的2001年達到新台幣78.2億元,其後就逐年減少。期間雖然因為一些外在因素,曾在2008年恢復到新台幣66億元,其後又繼續呈現逐年萎縮的趨勢。2012年一度預算回升到新台幣50.1億元但之後又逐年減少,到2015年預算僅剩下44.8億元。

雖然我並沒有逐一研究每個政府部門的預算,但我相信漁業署的預算變化應該不是特例,而是受到整體政府歲入逐年減少的影響。

除非我們願意加稅(但在目前對政府普遍不信任的情況下,無異於天方夜譚。至於租稅公平的問題,不在本文擬討論的範疇),我們就必須面對政府所能扮演的角色將會隨著預算減少而萎縮的事實。換言之,若希望達到可持續漁業管理的目標,民間部門必須發揮更大的能量才行。

當然,政府公權力所應該扮演的角色仍不可偏廢。針對海洋漁業的管理,台灣政府已訂定許多規範,諸如限制總體漁撈能力、劃定漁區範圍、目標魚種的單船配額限制、裝設漁船船位回報及監控系統、建置電子漁獲回報系統、漁獲物轉載管理、漁獲卸魚預報及聲明書、漁獲來源證明書、海上觀察員計畫等等。

今年7月1日公告修訂的漁業法中,更對於違規的漁業行為加重處分,未來對於嚴重違規的漁船,中央主管機關除了可以撤銷漁業執照外,甚至可以沒入違規採捕的漁獲物、漁具及漁船。

平心而論,臺灣政府對於海洋漁業的管理與其他已開發國家相比並不遜色,甚至連其他國家所未納入管理之國人投資經營的外籍漁船(投資經營非我國籍漁船管理條例),以及受雇於非我國籍漁船之我國國民(漁業法第40條之2),均已納入法規的管理。對前述種種管理作為視而不見,逕行指控政府「忽視」、「放任」,未免有失公允。

臺灣現有海洋漁業管理制度當然並非完美,仍然有許多需要改進之處。在法定預算規模逐年減少情形下,如何運用有限的人力及經費確保前述種種管理制度之監控及有效執行,當為主政官員持續努力與改進的課題。

Photo Credit:Weddingraphy Studio CC BY 2.0

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二、船東的角色

首先必須強調,隨著漁船大小及作業型態的不同,所謂漁船船東的角色彼此之間也差異頗大。台灣漁業類型龐雜,有高度資本化的大型圍網漁船、魷釣船及鮪延繩釣漁船,也有船東就是船長,終年出海作業的辛苦討海人。這些不同類型船東所擁有各形各色的漁船,在採捕同樣的漁業資源,也一樣都會雇用外籍漁工。

近年來臺灣社會發生許多食品安全的問題,讓部分人似乎有一種刻板印象,認為「企業」或「財團」多是只追求「獲利」而不在乎「道德」的無良商人,卻忽略了有能力了解國際最新管理趨勢,甚至引進新技術及新觀念的,通常都是具有一定經濟規模的企業。

事實上,對於那些一艘漁船價值動輒新台幣數億元的漁船船東來說,從事違反作業及過度捕撈的動機,其實遠低於資本額較小的船東;因為前者一旦被發現違規,所遭受的損失往往比後者大的多。面對國際漁業管理日趨嚴格,前者通常也較早體會到:相對於違法作業所可能面臨的風險,循規蹈矩所需要付出的機會成本其實少了許多。

這麼說並不是認為有錢的船東「道德感」較強(或較弱),只是單純指出對於國際資訊取得之難易,實務上對於船東(或船長)決策的影響比較大。

之所以從這樣的角度提出論述,是因為必須指出一個殘酷的事實:不論是商業漁業還是家計型漁業,都是一種將本求利的行為。

所謂殺頭的生意有人做,賠錢的生意沒人做。若不能從漁業經營者的角度去理解他們的決策模式,只從道德角度進行勸說,將只是自我感覺良好的「呼籲」,而永遠無法進行實質的「對話」。因此,與其期望這些船東「良心發現」,不如思考我們能夠提供他們什麼樣的誘因,讓他們願意減少短期的收益,而為長期的可持續性漁業付出努力。

三、海鮮業者、量販商及消費者的角色

綠色和平一文指出「臺灣的海鮮追蹤紀錄很貧乏」,的確是事實。雖然行政院農業委員會自2006年已開始推動水產品產銷履歷認驗證制度,但直到目前為止,有參加產銷履歷制度的僅有15種養殖水產品(有產銷履歷的農漁產品可以上「台灣農產品安全追溯資訊網」查詢)。在捕撈漁業的部分,由於海洋漁業產品的運送管制更為困難,目前為止尚沒有一個合適的制度可以將其納入管理。

應注意的是,農委會所推動的產銷履歷主要是從食品安全的角度出發,與從可持續漁業角度出發的「生態標籤」制度(eco-labelling)有所不同。所謂生態標籤是一種以市場為基礎的永續漁業措施,由獨立的非官方驗證單位,依據具有公信力的生態標籤組織所訂定的標準,對自願參加之水產品的生產環境及方式進行評鑑。

通過評鑑的水產品即可在包裝上標貼生態標籤,證明這些水產品是以永續及對環境友善的方式生產,讓消費者在購買時得以辨識該等水產品的來源,以透過市場力量對於符合永續標準的水產品進行支持。

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目前國際上有名的海洋生態標章包括Dolphin Safe、Friends of the Sea、Marine Stewardship Council(MSC)、Aquaculture Stewardship Council(ASC)、Krav, Naturland等。

其中,MSC是知名度最廣的生態標籤之一。隨著國際上可持續漁業日益受到重視,許多民眾也越來越重視環境議題,希望能確認自己所購買的漁產品,在生產過程中部會對環境造成不可逆轉的傷害。

在環保組織壓力下,許多販賣漁產品的連鎖量販或零售商,均已公開承諾未來將只販售取得生態標籤的漁產品。如德國最大的連鎖超市Edeka在2009年宣佈,自2011年起僅銷售通過MSC認證的魚類產品。全球最大的連鎖超市Walmart更早在2006年即宣佈,將於2011年達成,購買及販售的捕撈漁產品必須取得MSC認證之目標。

但直到目前為止,還沒有一個大型連鎖量販商有達成這個目標。原因除了通過認證的漁產品數量尚不足以滿足市場需求外,消費者對於取得生態標籤產品的願付價格,與未取得生態標籤產品的差異不大,也是目前生態標籤難以推廣的主要障礙。

就如同綠色和平一文指出,理想的可持續漁業必須仰賴可追蹤(traceability)制度,讓漁獲從漁網(或釣線)到餐桌的過程中能全程追蹤管制,讓消費者在購買的時候可以透過市場力量,抵制不符合可持續漁業標準的水產品。

然而,要實施這樣的制度,漁業的過程需要由獨立單位進行驗證,確保漁業捕撈過程中不會對環境造成不可逆的傷害;從生產鏈到供應鏈的過程中必須建立可追蹤系統,確保未接受驗證的漁獲沒有機會混充獲得驗證的漁獲進行販售。

要達成這些目標,漁業經營者及量販商都必須付出額外的成本,而這些成本最終都必須轉嫁到消費者身上。然而,儘管許多消費者均表示願意支持可持續水產品,但當購買可持續水產品需要付出更昂貴的價格時,許多消費者就會開始「三思而後行」了。

因此,在指責漁民或企業不願意為可持續漁業付出前,諸位不妨先捫心自問:您願意額外付出多少代價來購買經過驗證的可持續水產品?

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關於作者:大學學的是新聞,研究所學的是亞洲研究,卻因緣際會的走進漁業這一行,不知不覺做了十年。一個以前只吃過魚沒上過漁船的門外漢,幸運的有了在國際舞台為臺灣漁業爭取權益的機會。濫竽充數的做了多年,才慢慢了解漁業這個產業對於人、社會及國家的意義。因此,決定繼續一腳站在體制內,一腳站在體制外,為這個產業、社會及國家,用自己認同的方式盡一份心力。

責任編輯:吳象元
核稿編輯:楊士範