到底怎樣才叫做難民？一次看懂國際法對難民的規範

文：蔡孟翰

這天土耳其的海岸不太一樣，除了一如往常的迎接一波波的海浪，也有一名自海面而來的紅衣小男孩新訪客。相較於活潑的浪花不斷翻攪、浪聲聒噪的叼續不停，更凸顯出俯躺於沙灘的男孩那樣的沉靜，沉靜到連呼吸聲與心臟的鼓動都止息凍結了。

兩艘載著23名非法移民的小船從土耳其出發，欲前往希臘的科斯島，卻在出海後不幸翻覆，導致包括5名孩童在內的12人罹難。小男孩就是這場意外的罹難者，海浪將他遺體推送回了岸邊。救援人員雙手輕輕的捧起這名男孩，男孩的永遠沉睡卻也喚醒了許多歐洲國家，許多國家元首表態將積極面對長久以來的難民問題。

而這故事的起因，或許應倒帶到幾年前的戰爭開始說起。

阿拉伯之春的冷列寒風

2010年年底，突尼西亞人民發起了大規模的街頭示威，抗議長久以來的社會問題，也促使執政長達二十幾年的總統政權倒台；而突尼西亞如此的一場街頭抗爭，扳倒阿拉伯世界推翻專制政體的第一張骨牌，從北非蔓延到西亞的連鎖反應，壓抑許久的專制統治、政府貪腐、經濟問題等現象終於爆發，接連引發了一場場的民主運動、一個個政權面對挑戰，被國際社會稱之為「阿拉伯之春」。許多政權在這波潮流當中倒台，如埃及的穆巴拉克、利比亞的格達費政權；有的國家則進行了政府改組，如約旦、黎巴嫩、阿曼；但也有的國家持續陷於內戰，最引起國際關注的，無非敘利亞。

敘利亞的阿薩德政府與反抗軍持續交火，造成無數人民的傷亡，甚至數度傳出政府以生化武器攻擊反抗軍，引起歐美國家的譴責，甚至有聲浪提議進行「人道干涉（humanitarian intervention）」的必要性。

聯合國安理會也一度考慮介入敘利亞內戰，惟卻因常任理事國俄羅斯行使否決權（veto），而否決了此次決議，也使敘利亞內戰持續延燒，聯合國統計的死亡人數也已高達22萬人之多。而敘利亞鄰近的許多國家，如埃及、葉門，即便政權經過更迭，亦有反對新政權的聲浪，使國家處於動盪的不安定狀態。使阿拉伯之春下遍地綻放的花朵，並不是那樣的美麗。

雪上加霜的是，恐怖組織伊斯蘭國開始橫行於中東，更使得敘利亞天際所瀰漫的戰火煙霧更加的難以揮去。無休止符的混戰，逼使的一群又一群的流離失所的人民藉由遷徙，迫切的渴望搶灘到歐陸的淨土上，尋求自己的容身之處。而這樣的現象卻成為令歐洲國家頭痛的非法移民、難民問題，一批又一批的難民潮藉由陸路、數人塞擠在小車廂前往歐洲國家；也不少是透過搭船企圖穿越地中海前往歐陸，但常見船隻在未登岸前就不幸翻船。紅衣小男孩的故事，僅是冰山一角而已。

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從國際公約談難民地位

什麼是「難民」呢？為什麼難民會是一個棘手的問題呢？人權法下人民本身就有遷徙自由了，那為什麼還會有難民問題呢？

國際法並不承認外國人民有權得以自由進入他國領土或於其境內居住；原則上國家有權決定他國人民是否可以入境，當然也可以拒絕。也因此才會有所謂的「非法移民」，即「偷渡客」。

國際聯盟於1933年制定最早的難民公約，但當時各國對難民保護的意識不深，因此無法發揮實質的規範效果。然而在第二次世界大戰時，許多面臨戰爭而逃難的大量人民湧入鄰近的他國，使國際社會開始重視難民的問題。

1948年世界人權宣言第14條規定即被視為對難民保障的成文規定。而聯合國更於1951年通過專以處理難民問題的《難民地位公約（Convention relating to the Status of Refugees，簡稱「難民公約」）》。在公約的前言中指出，本公約係重申世界人權宣言確認人人享有基本權利和自由不受歧視的原則，以及「考慮到庇護權的給予可能使某些國家負荷過分的重擔，並且考慮到聯合國已經認識到這一問題的國際範圍和性質，因此，如果沒有國際合作，就不能對此問題達成滿意的解決」，表示將透過國際性的規範與高度因應難民問題。

誰是難民？

難民公約第1條對難民的定義為：

「由於一九五一年一月一日以前發生的事情並因有正當理由畏懼由於種族、宗教、國籍、屬於某一社會團體或具有某種政治見解的原因留在其本國之外，並且由於此項畏懼而不能或不願受該國保護的人﹔或者不具有國籍並由於上述事情留在他以前經常居住國家以外而現在不能或者由於上述畏懼不願返回該國的人。」

也就是說，就是某人因為種族、宗教、政治立場等因素，若繼續居於自己的國家可能因此受到危害，不得不離開而到其他國土，就屬於國際法所稱的難民。不過定義中強調遷徙之事由需因為1951年1月1日以前發生的事情，應是特別因應第二次世界大戰所導致的難民潮所制定的條約。1967年聯合國所通過的難民議定書（Protocol relating to the Status of Refugees）在前言放寬了此項限制。

新興的難民問題仍難解決

然而近年來，許多新興類型的難民逐漸出現，其中，因居住環境的破壞而被迫遷徙的「環境難民（environmental refugee）」最受大家關注（如因氣候暖化導致島嶼被上升的海平面淹沒的島國人民）。而如此的移民或許並不容易直接落入難民公約對難民的定義（即受到迫害），也因此並無難民法的適用與保障。