服貿背後的「法律漏洞」:歐美經驗與補強之道

服貿背後的「法律漏洞」:歐美經驗與補強之道
說明:2014年3月18日,由於立法院未經實質審查,片面宣佈服貿生效,引起廣大台灣民眾的不滿,學生佔領國會要求退回服貿。事實上,服貿議題已經發生許久,為何民怨此時才爆發?究其根源,在於台灣與中國簽署之協議,缺乏法律規範所致,使得行政機關與立法機關,有機會利用漏洞,擅自通過。

我們想讓你知道的是

在台灣,服貿議題已經發生許久,為何民怨此時才爆發?究其根源,在於台灣與中國簽署之協議,缺乏法律規範所致,使得行政機關與立法機關,有機會利用漏洞,擅自通過。本文嘗試定義何謂「黑箱」,並引用歐美的經驗,討論如何使貿易談判得到國會監督,以化解民間共識不足的困境。並參考藍綠兩黨及民間的立法倡議,思考如何解決兩岸協議無法「法制化」的困境。希望藉此提供大眾「思想武裝」,不論我們是否參與社會運動,都應該要知道,當前的兩岸談判的確出現了法律漏洞,這也是民眾上街的重要訴求。

2014年3月18日,由於立法院未經實質審查,片面宣佈服貿生效,引起廣大台灣民眾的不滿,學生佔領國會要求退回服貿。事實上,服貿議題已經發生許久,為何民怨此時才爆發?究其根源,在於台灣與中國簽署之協議,缺乏法律規範所致,使得行政機關與立法機關,有機會利用漏洞,擅自通過。/圖片來源:作者自行拍攝後製

作者:蔡松伯

服務貿易協定(以下簡稱服貿)為ECFA的子協議之一,如果我們把「服務」視為一種抽象的商品,那服貿的功能就在於開放雙方的服務往來。一般的自由貿易協定(FTA)包括「貨品」與「服務」兩大開放項目,而服務貿易又著重在四大領域的開放,包括跨國服務、國外消費、設立商業據點與人員移動。

然而,由於服務本身並不像實體貨品般容易分類與管理,目前在世界貿易組織(WTO)中的共識只有一份概略性的總協定(GATS),其主要的開放方式仍仰賴國與國之間的雙邊貿易談判。比起貨品貿易,服務貿易的內容不但難以界定,且直接影響國內的服務業。因此更需要細緻的審議,以匯聚民間的共識。

一、黑箱在哪裡?

揆諸西方經濟大國,在貿易談判上皆具備有系統的立法授權與國內協商機制,但台灣與中國的貿易談判,卻因為政治敏感因素,而無法應用「國際條約」的監督與審議程序。因此造成目前行政與立法機關的對峙,甚至引出總統與立法院長在兩岸經貿協議上的爭執。究其「府院政爭」源頭,竟是缺乏法律所致。

事實上,兩岸經貿協議的效力與國際條約相同,皆能直接改變國內體系,故也應比照條約簽署,其過程與生效應以法律定之。但台灣的行政部門僅以粗陋的《兩岸人民關係條例》,要求立法院快速審議。甚至在缺乏民間共識、公聽會、可行性研究的情況下,就由行政單位完成談判草簽。較之正常國家的條約簽署,兩岸經貿協議實在過於草率,使談判的議程設定與利益交換有如黑箱作業。

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Photo Credit: 南風先生 CC BY-SA 3.0

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二、如何填補漏洞?

黑箱作業將產生兩大問題,首先是與服貿協定利害相關的產業或大眾,無法參與或瞭解談判的過程,也就是不具備透明度。其次是沒有人扮演監督或審查的角色,以致於談判結果的利弊得失,只能由全民共同承擔,也就是缺乏可課責性(accountability)。而許多貿易大國,都在法律上事先設定基本的監督與課責機制,以提供民間觀察與申訴的管道。

(一)美國的貿易促進法案

以美國為例,從立國以來的傳統,就是由國會負責貿易事務。但在1974年以後,有鑑於貿易談判功能逐漸由總統主導,因此授權行政機關直接參與談判的權利,並附帶快速審查(fast track)的條款,也就是國會必須在收到談判結果後的一定時間內逕付表決,且不得修改(註1)。

但國會並不是完全放任談判,根據2002年的貿易促進法案(Trade Promotion Act, TPA),國會將派遣議員擔任談判代表團的官方顧問,不但要求行政機關定期諮詢,談判過程與重要文件也必須呈交國會。此外,國會沒有一定要通過貿易協定的責任。在總統遞交談判結果後的90天內,如果沒有立法通過,該協定自動失效(註2)。例如美國與韓國在2007年雖然簽署FTA,但國會隔了5年才讓其生效,美國國會利用此一權利,迫使韓國開放更多農業、智財權、醫藥等項目。

(二)歐盟的共同商業政策

歐盟本身沒有憲法,但2009年底生效的里斯本條約,使其在貿易政策上趨近統合。在里斯本條約中明訂各會員國應根據「共同商業政策」(common commercial policy),改變本國的貿易內容,其範圍包括自由貿易、外國投資、非關稅措施與智慧財產權等。因此歐盟的行政機關(歐盟執委會)有權代表全體會員國,對外簽署投資協定或FTA。相對地,各會員國不可擅自締約。

但在歐盟的發展歷程中,歐洲議會逐漸擴大其對共同商業政策的監督。根據2010年生效的「歐盟議會與執委會間的框架協議」(Framework Agreement on relations between the European Parliament and the Commission),貿易談判必須知會歐洲議會,且必須定期向議會報告進度。甚至在敏感議題上,如服務貿易、文化產業、智慧財產權等,必須經過議會的一致決才能立法(註3)。雖然貿易談判仍由執委會主導,但就實務操作上,歐盟的作法其實比美國更為嚴謹。

三、社會共識在國會

回到台灣內部關於服貿的爭議,其實關鍵就在於民間沒有參與感,使得黑箱談判的結果難以獲得民眾信任,因此在立法過程中困難重重。我國的貿易政策向來由行政機關主導,但長期缺乏具體的審議機關與實質的監督,因此屢屢形成社會紛爭。如過去加入WTO時所引發的農運,以及ECFA框架協議簽署時的公民抗爭,皆是由於政府利用法律上的漏洞,引起民間不滿所致。

(一)國民黨版本的授權法案

事實上,台灣並非沒有共識,目前藍綠兩大陣營,以及民間團體皆已提出補救方案。去年10月,國民黨由江啟臣等27名立委,要求行政院制定「洽簽貿易條約程序及執行法」,其主要內容與美國的貿易促進法案(TPA)類似,皆是由國會事先授權,談判過程透明,並在談判後一定時間內完成審議。且這套協議對「完全執政」下的政府相當有利,過去小布希就在共和黨主導國會的時期通過TPA,因此成為美國有史以來簽署最多FTA的總統。然而,根據經濟部的回應,政府似乎認為這套法律「國情不合」,且自認已經「充分溝通」(註4)。