《國土法》給問嗎?前立委、海洋學者邱文彥8個QA來解答

《國土法》給問嗎?前立委、海洋學者邱文彥8個QA來解答
前立委、國立台灣海洋大學海洋事務與資源管理研究所教授邱文彥。攝影:林倩如
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一個海洋島國,目前海洋保護區的業務只有一人負責,還是兼辦的;環保署是海洋污染的中央主管機關,真正負責海污的人力僅有三人。

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文:林倩如

現任國立台灣海洋大學海洋事務與資源管理研究所教授的邱文彥,以其海洋科學、都市計畫雙重專業背景,長年推動海洋教育及環境政策,起草諸多海洋法案(註)。

註:如1996年「海洋國家的願景」、2000年「海洋事務部籌設構想書」、2001年「海洋白皮書」、2006年「海洋政策白皮書」、2007年「海洋教育白皮書」、2008年「藍色革命、海洋興國」等等,2008年行政院環保署副署長任內並催生《環境教育法》。

2012年,邱文彥擔任國民黨第八屆全國不分區立委,於任內推動《濕地保育法》、《海岸管理法》、《海洋委員會組織法》等12項重要環境立法,其中也包括去年底立院會期最後一刻,才驚險闖關的《國土計畫法》(以下簡稱《國土法》)。

5月1日《國土法》公告施行,台灣的土地利用規劃來到歷史新頁。從立法精神、以及長年遭邊緣化的海洋國土來說,《國土法》能帶來什麼展望?本報專訪邱文彥,就實務參與、海洋觀點兩大面向來解析。

Q1:推動《國土法》歷史脈絡為何?

邱:20幾年前,便在談「水土林」一體管理的國土保育,也有成立環境資源部的構想。由國發會(前經建會)主導的國土空間相關計畫,最早始於1979年的「台灣地區綜合開發計畫」,爾後1996年發布「國土綜合開發計畫」,至2010年則檢討核定「國土空間發展策略計畫」。

國土經營的通盤計畫應包含自然資源規劃,和產業發展的均衡分布,但在早年的「台灣地區綜合開發計畫」時期,「國土」仍是一個定義敏感的名詞,因此限縮了其發展。另一方面,《區域計畫法》的「全國區域計畫」卻又規範鬆散,非都市土地主要依現況編定土地使用,並非就資源條件做合理分派,難以稱之為規劃。

尤其面臨今天常透過新訂或擴大都市計畫,把非都市用地變更成都市用地或工業區,造成浮濫徵收土地爭議不斷。亟需一個強而有力的法源架構,符合適地適用原則,且發展與保育相互配合,乃為《國土法》的背景。

Q2:《國土法》在管理規劃的核心價值上,跟既往政策有何不同?

邱:規劃界分兩種相異看法,其一為需求導向,其二是順應自然。過去以「人類」的產業為主,現在則考慮「自然」承載量,其演變過程可說是進入階段性省思,規劃角度翻轉到環境思考,是最大的不同。

比如桃竹苗缺水,水源不足之下,還強要發展工業區嗎?這是需慎重考量的。像桃園航空城,跑道不夠是現實,但擴增將影響埤塘人文景觀。而《濕地法》異地補償形同虛設,限縮開發面積、繼而發展與水共生的生態社區,才是規劃重點。再像中科、南科,均可從自然供給條件的問題,來檢討失敗原因。

以上狀況,明顯反映國土計畫的必要、重要性,先調查環境水土資源,確認環境敏感區域、災害潛勢區等等資訊,選擇風險小、適合發展的地方,再進行有節制的土地規劃。台灣地狹人稠,地震颱風土石流天災頻繁,藉《國土法》建設韌性家園、確保國土安全,才足以回應氣候變遷以及發生複合式災難的未來。

而《國土法》第六條論及規劃基本原則,包括第一點國土政策與國際接軌,第五點糧食安全、第九點原住民土地、第十點公民參與、資訊公開等原則,尤其意涵深刻,標誌出一個具國土保育觀點的最上位政策。

台灣颱風土石流天災頻繁,藉《國土法》確保國土安全,才足以回應氣候變遷及發生複合式災難的未來。圖片來源:本報資料照
Q3:解讀《國土法》,該注意哪些條文重點呢?

邱:第五條,定期公布「國土白皮書」的調查現況,除了維護公民的環境知情權,也讓政府知道哪些是最新的挑戰課題。開發業者亦可避免無謂的失敗投資,如國光石化。逐步建立基礎資訊,反而能加快開發效率,兼顧保障人民健康及環境安全。

《國土法》主管機關為內政部,兩年後公告實施全國國土計畫,再兩年後,直轄市、縣(市)完成國土計畫擬定並公告實施,由地方政府負責落實施政。一旦產生爭端,則依據第七條,由行政院召開「國土計畫審議會」協調。

另有第20、21條,關於國土四大分區定義,第36、37條國土復育促進地區涉及原住民土地及與居住權,均值得注意其發展。

Q4:守護海洋,《國土法》與《海岸法》如何搭配?

邱:攸關國土永續發展與土地使用秩序的國土三法,原本指《國土法》、《海岸法》及《國土復育條例》;後來《國土復育條例》併入《國土法》研擬,加上先通過了《濕地法》,現《國土法》、《海岸法》、《濕地法》合稱新國土三法,三者主管機關皆為內政部。

《海岸法》較著重管理海岸開發利用,至於環境保護及分區使用,則留待《國土法》發揮適地適用的效用。然令人遺憾的是,當初提出《海域管理法》以彌補《海岸法》未規範到的3海浬/30公尺等深線至12海浬海域,卻沒有通過。

整體來說,《濕地法》負責劃設國家重要濕地面積範圍(如海岸濕地);《海岸法》將海岸分成保護區(一級與二級)、防護區(一級與二級)、近岸海域、潮間帶、重要海岸景觀區、第一條濱海道路向海側等六大特定區位;《國土法》則劃有海洋資源地區,透過三法不同類別分區的互相搭配,來保護台灣海域。

海洋國土的管理保護,有待新國土三法互相搭配實施。圖片來源:本報資料照
Q5:《國土法》施行後,各部會在海洋事務上如何分工合作?

邱:未來國土發展的內容將橫跨內政部、環資部、國發會、海委會、原民會等五個部會,所以需要「國土計畫審議會」來協調。

而設立海洋部或海委會作為統籌海洋事務的專責機構,一直持續有爭議。之前立法院協商時,甚至有些部會阻擋其成立;現在好不容易有了海委會,作業架構縱向與橫向整合,海委會之下轄國家海洋研究院、海洋保育署和海巡署;未來研究院做海洋資源基礎調查,由海保署進行規劃與保育,海上執法部分主要交海巡署負責,堪稱是未來邁向海洋部之前小而美的架構。另外,漁業、海洋本為一體,一些先進的海洋國家或APEC都已經進行整併,如今海委會仍無法整合到漁業署,亦是深思熟慮下不得已的妥協。

台灣海洋事務的推展,藍綠政府始終並不重視。一個海洋島國,目前海洋保護區的業務只有一人負責,還是兼辦的;環保署是海洋污染的中央主管機關,真正負責海污的人力僅有三人,顯示人力遠遠不足的窘境。

因此,相關業務、人員和預算的整併,刻不容緩。在國家海洋研究院部分,如科技部國家實驗研究院台灣海洋科技研究中心、交通部港灣技術研究中心,以及各學校相關海洋科學、能源研究中心等人才,可藉此機會整併進入海洋研究院。一旦整併,將來人資增加、層級提升、資源集中,更能發揮專長。

雖然,《國土法》授予內政部法源權責,將規劃海洋資源地區和相關資料庫之建置,但內政部畢竟沒人沒船,將來必須與海委會密切合作。我們也期望,預算部分須仰賴海委會積極向中央爭取編列,方能確實執行海洋藍色國土的規劃與管理。

由於《海岸管理法》僅規範到水深30公尺或3海里的海域,未來3~12海里廣闊海域的多目標功能區劃仍欠缺相關法律,因此海委會成立後,更應繼續推動《海域管理法》以完善海域管理的法源依據;海洋界更期盼,過兩、三年之後的展望是──升格為海洋部。不久,我們可以從中檢視新政府領導人的政治意志,是否朝民進黨2000年執政以來、鼓吹以「海洋立國」為本的海洋國家願景付諸實踐。

無論如何,國土計畫法已經宣布於5月1日正式實施法,各界應密切監督各部會是否合力積極實踐。

Q6:海洋事務多元且複雜,國外治理經驗有何借鏡之處?

邱:首先,必須理解,海域三度空間的管理思維和陸地完全不一樣,它有深度、隨時間產生流動性,不像地權可以方方正正,海上沒有界線,只有跨域,且人類很難按照往昔主宰土地的習慣意圖控制它,只能謹慎、永續地利用海洋給予的能量,所以海洋保育管理首重其永續性(Sustainability)。

除了由保育觀點出發的海洋保護區,為因應各項新活動對海洋空間的需求迅速增加,海洋活動的規劃必須更加妥善協調,建立「海洋功能區劃」的制度已是時勢所趨。依據海域地理位置、自然資源、環境條件、社會需求等不同屬性,進行不同功能類型之的空間劃分,比如中國的《海域使用管理法》、歐盟的《海洋空間規劃指令》,以更大的尺度把人類所有的海域行為納入考量,進一步制定永續發展的策略方針。

以台灣來說,如果非核家園已是較多的共識,那麼發展再生能源──離岸風力發電則是當下最急迫處理的問題,經濟部能源局去年7月公告36個潛力場址,多數位於台中、彰化、雲林外海,牽涉國防、漁業、中華白海豚等議題,經濟、環境各部會計畫其政策順位如何折衝權衡?並符合海域之通盤規劃?正是考驗。海域功能區劃必然是未來藍色國土規劃發展的藍圖,而彌補3~12海里的作用法《海域使用管理法》和《國土計畫法》中海洋資源地區的規劃,絕對是關鍵。

將長期缺席的海洋納入國土藍圖,應建立在生態環境永續經營基礎上。圖為澎湖東嶼坪。圖片來源:本報資料照。

Q7:台灣在主張海域主權、護漁方面,不時與鄰國發生衝突,去年更被歐盟祭出非法漁業黃牌警告,置身此局勢如何自處?

邱:世界上的海洋強國莫不早設立海洋事務專責機關,包括美國「國家海洋暨大氣署」、加拿大「漁業暨海洋部」、澳洲「國家海洋辦公室」、中國「國家海洋局」、韓國「海洋及漁業部」、印尼「海洋事務暨漁業部」等等,原則上結合海洋與漁業。台灣卻是分開管理。事實上,當今漁業實務七八成預算是用來補貼而非保育,保育向來做得很少。

印尼最近的動態特別值得關注,總統佐科威(Joko Widodo)就任以來誓言恢復海洋大國的地位,他們的海洋事務暨漁業部部長蘇西(Susi Pudjiastuti)打擊非法捕魚更是作風強悍,海洋事務暨漁業部外、總統府再設「海洋事務委員會」,由總統召集、各部會首長組成。韓國經過四次組改分合,2013年也確立了「海洋及漁業部」的設立。期望新政府上台、繼而採取具體行動,不光是政宣說說而已。台灣在亞洲的起步已經慢了,印尼、韓國積極投入面海,可以是效法施政的參照。

Q8:請給《國土法》一個宏觀的期許,或提醒?

邱:《海岸管理法》特定區位範圍和管理原則將於2018年2月前公告,最近曾面臨地方政府的挑戰;現行空間計畫體系中之最上位法定計畫的全國區域計畫,在六年後銜接公告《國土法》功能分區圖而將失效,於此過渡階段,中央與地方政府的溝通,實屬關鍵要務,《國土法》的實踐,六年時間其實相當緊迫。

國土計畫的宗旨,自然資源保育與永續產業發展缺一不可。未來的資訊將完全揭露,不同系統的整併、各部會互相協商,以及如何防止地方政府或政治人物操弄民粹,期待各級政府為所應為。我們也必須回歸一個常被遺忘的現實──台灣四面環海,海陸規劃管理應該視為國土資源的核心主軸、一體共治,至盼藉由《國土法》的施行,全力支持加速推進國土永續發展,這是一場強化海陸共同治理的長期抗戰,籲請全民能為後續世世代代的福祉而全力支持。

本文經環境資訊中心授權刊登,原文發表於(一)(二)

責任編輯:翁世航
核稿編輯:楊之瑜

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