到底國民黨的黨紀是否真綁架了民意?

到底國民黨的黨紀是否真綁架了民意?
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Photo Credit: 台大新聞E論壇

作者:黃開洋(台大地理系學生,副修政治系國際關係組)

最近隨著馬總統在黨中央召開會議仍然堅持不退回服貿,並希望在這個會期之內通過的前提下,許多人開始驚覺,是否我們的民意已經為代表黨意的黨紀所綁架。並且衍生出兩個問題:

1. 台灣相較其他國家的黨紀是否過於壓迫?

首先,制度或許才是影響政黨運作狀態的主要原因。黨紀的概念,源起於英國的內閣制度,並依照政黨黨紀(party line; party discipline)對議員控制的規範密度,分成剛性政黨(strong party)與柔性政黨(soft paty)的差別。

通常在內閣制國家中,因為普遍相信每一次國會決議投票,都近乎是一場對執政黨內閣的信任投票,所以對黨紀就有相當的規範,普遍採用剛性政黨的原則約束國會議員;以美國為首的總統制國家,則因為行政與立法的二權分立,立法權的運作不受行政權約束,基本上演化出柔性政黨,政黨只在選舉期間要提名候選人時才會發生作用。

在台灣,現在的困境看似錯在剛性政黨以黨紀對立委的綁架。但是回顧歷史,曾經成為國會第三大黨的新黨,就曾採用這種只有召集人而無黨主席的柔性政黨模式,於彼時擔任競選總經理的趙少康帶領下,曾在民國87年第四屆立委選舉號稱打過一場「美式造勢」的選戰,但事實結果證明,台灣的統獨二元對立政治文化,與實際上行政與立法權並無明顯二分的總統議會(presidential-parliamentary)半總統制體制,導致了這樣的無黨紀柔性政黨結果,就是政黨的分裂與潰散。

2. 區域立委是代表地方民意還是黨意?

其次,有關區域立委是否應受民意制約的問題,有論者認為區域立委是代表地方民意,與非區域立委背後依政黨比例制下所代表的黨意不同。但是,或許我們應該捫心自問,難道區域立委在競選過程中,不是受特定政黨資源的補助才能競選?難道選民選擇候選人時,除了個人魅力與政見取向外,不也是會受其推派政黨在選民中的觀感影響而左右其觀點?

因此應該釐清政黨比例代表制,是確保政黨支持度可以反映在席次上,特別是給在單一選區無法競爭過大黨的小黨一個機會,但不是倒果為因地,表示區域立委就不具代表政黨的正當性。

國外經驗:半總統制國家 VS 內閣制國家

若以國外經驗參照,並考慮總統議會的半總統制在一致政府(unified government,指行政首長與立法部門由同一政黨控制)時期,行政權大於立法權甚過於內閣制國家的狀況下,與其他民主國家運作下的政黨黨紀進行比較時,應此先由同樣為半總統制國家或者內閣制國家進行檢視黨紀問題,或許比較恰當。

以法國為例,在執政黨社會黨(PS, SRC)上台之後,也同樣發生因為黨紀(ligne du parti)造成許多國會法案無法通過的問題,激起反對黨人民運動聯盟(UMP)以「無主見的國會」(parlement godillot)稱呼執政黨以黨紀強壓否決法案的行為。

而內閣制國家若以英國為例,雖然1970年代後,下議院便已經沒有執政黨行政提案未獲通過時,就必須內閣總辭的責任,但是普遍而言,執政黨與反對黨對於約束其黨內議員的行為仍然十分嚴厲。反對黨中央的意見,輕則有可能如台灣的停權,重則有可能下次不會再被提名代表黨競選;而事實上,這些議員都是經由單一選區制所選出,雖然他們都代表地方民意,但也必須服從這些,相較台灣有過之而無不及之處的黨紀規定。

到底黨紀是不是這次問題的核心?

根據陳宏銘所發表的〈行政機關與國會的相對立法影響力〉一文顯示,在馬總統上台前後,一致政府下的行政權的確在提案次數較少的狀況下,卻有五成至六成的高通過率,大於立委提案通過次數,在重要法案(行政院希望立法院優先通過,或者媒體一直報導的法案)亦是如此。

但是若再分析針對在馬英九重掌黨主席一職之後法案通過率變化,卻沒有因此提高,反而因為行政權當時面對重大爭議事件發生,如八八風災與美牛案等,得不到立院黨團信任,新聞也常常呈現馬主席與立院黨團合作不太愉快的現象。

所以在一直不滿行政權專斷「民意」的今天,民眾應該拋開抗議行政院與總統府的「綁架說」思維,改直接從國會下手,持續透過大眾關切壓力訴諸立委本身,並進一步要求進行國會文化的改造,會比往後持續爭論政院版或民間版監督條例優劣更為關鍵,也更為有效。畢竟最後所有的法案,都還是要透過以無效率與黑箱朝野協商著稱的國會諸公們這一關。

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