從中菲仲裁案看南海爭議:我國的太平島被降格岩礁?別再聽信謠言了

從中菲仲裁案看南海爭議:我國的太平島被降格岩礁?別再聽信謠言了
Photo Credit: Reuters/達志影像
我們想讓你知道的是

至於哪一類解釋是對的,一時半刻也難以解釋清楚,不過在這世界上,有種東西叫石油,據說具有刺激國際法學者思考以及創造理論的功效。

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中華民國政府認為,依據中華民國憲法,我國領土依其固有疆域,而這所謂的「固有疆域」,除了那遙不可及的秋海棠以外,其實還有一大片的海疆,也就是南海。

無論是國民黨或民進黨政府時期,外交部針數次對南海議題發表聲明,舉今年5月26日外交部在馬總統宣布「南海和平倡議」後所發的聲明為例,以下這段是我國對南海主權主張最常見的句子:

「中華民國政府重申:無論就歷史、地理及國際法而言,南沙群島、西沙群島、中沙群島、東沙群島及其周遭海域係屬中華民國固有領土及海域,中華民國享有國際法上的權利,不容置疑。」

不過就如同「理想中的秋海棠」與「現實中的臺澎金馬」有著天壤之別,我國事實上在南海能夠控制的島、礁及海域,其實只佔了整個南海中的極小部分而已;如果誠實的寫出來的話,我國南海主權主張應該會是以下的句子:

「中華民國政府(老實地)表示:現實上中華民國僅佔有東沙環礁、南沙群島中的太平島中洲礁還有控制這些島礁周遭大概不會超過領海(12浬)寬度的水域範圍;對這些島礁及水域,中華民國享有國際法上的權利,不容置疑。」

至於南海其他的部份,詳細的說明應該會是以下:

「中華民國政府(不情願地)表示:現實上西沙群島被中國佔領,中沙群島除了中國從菲律賓手中搶來的民主礁(中國稱為黃岩島)以外,沒有任何浮出水面的島礁;南沙群島中的島礁除了太平島跟中洲礁以外都被中華人民共和國、越南、菲律賓還有馬來西亞等國實際控制中。喔對了,還有以前眾人認為屬於我國最南端國土的曾母暗沙,其實根本就不是什麼沙,只是個終年沈在水面下15至20公尺的珊瑚礁,所以稱不上是國土。」

「另外,曾母跟姓曾的他母親一點關係也沒有,單純只是英文名字James Shoal中James的音譯而已。」

南沙群島中島礁的實際控制國圖示

到此先做個小結論:雖然我國立場是南海上高於水面或沈在水中的所有地形地貌全部都是我們的,但是我國實際掌握的籌碼只有東沙環礁、太平島、中州礁還有一小部分的水域而已。

還有,南海上的U形線是我國最早畫出來的,我國對南海水域的主張主要依照U形線而來。

U形線與九段線

無論從哪個地圖上來看,南海都是藍藍的一片,原因是因為南海上的島礁幾乎都是珊瑚礁,面積極小。這些島礁上的天然資源根本過於稀少,不值一提,世人皆知南海之所以兵家必爭,在於其底蘊藏下豐富的石油以及航運利益。

南海週邊各國之所以為了上面芝麻綠豆大的島礁爭個你死我活,其原因在於《聯合國國際海洋法公約》(以下簡稱公約)(UNCLOS)中規範了「陸地支配海洋原則」(Principle of Domination或稱land dominates the sea),白話一點就是說一國要主張專屬經濟海域,也就是要主張陸地向外延伸200浬海中的生物資源(就是漁業),或主張海洋底土中的非生物資源(也就是石油天然氣)皆專屬於該國開發的話,必須要先擁有陸地(這個陸地必須要滿足一些條件)。

總而言之,要挖南海的石油或是撈南海中的魚,必須要在南海先有島。

先說說島的定義吧,依據聯合國國際海洋法公約的第121條第一項,島的要件是自然形成,在高潮時高於水面的陸地。

但是想要在陸地的周邊海域中有專屬挖石油、挖天然氣、挖可燃冰、撈魚、撈蝦、撈螃蟹、撈海參的權利的話,這塊陸地必須要能夠「維持人類居住」或能夠「維持其經濟生活所必需」,這是海洋法公約第121條第3項的規定。

國際法學者為了「維持人類居住」以及「維持其經濟生活所必需」這兩個要件的定義爭執不休,另外目前無論是國際法院(International Court of Justice)或是國際海洋法仲裁庭都沒有對這兩個要件作出解釋,也沒有任何一個島礁在判決中被確認滿足或者不滿足這兩個要件的前例。

中華民國對於其南海海域範圍的主張,有著不同於「陸地支配海洋原則」的見解,舉外交部今年7月7日發布之「中華民國對南海問題之立場聲明」作為例子,聲明中提到:

「第二次世界大戰結束後,中華民國政府於民國35年(1946年)間收復東沙、西沙及南沙諸島,除於主要島嶼上設立石碑並派軍駐守外,另亦於民國36年(1947年)12月公布新定南海諸島名稱及「南海諸島位置圖」,明示中華民國領土及海域範圍。」

這段的重點在:「南海諸島位置圖」明示了中華民國領土及海域範圍。

南海諸島位置圖

從上圖的「南海諸島位置圖」中,可見有一條U字形狀、斷續連接,幾乎把整個南海包起來的線,中華民國認為線裡面的島礁屬於中華民國,線則標示了中華民國水域範圍。

對,你沒看錯,這麼大的一塊區域,中華民國認為都是中華民國的。

1949年,中華民國丟了秋海棠,中華人民共和國順理成章的把中華民國對南海的主張拿起來用,到了1953年,周恩來基於和越南友好的理由,把U形線中最左邊與越南之間的兩條線拿掉,U形線自此從十一條斷續線,變成了九條斷續線,這就是「九段線」的由來。

所以說,對,這麼大的一塊區域,中華人民共和國也認為都是中華人民共和國的。

聯合國海洋法公約制定於1982年,生效時間則為1994年;中華民族從盤古開天就存在,經過五千年的醞釀,到了1947年終於把南海範圍說清楚,雖然醞釀久了點,但是總是比海洋法公約制定或是生效的時間還要早,「陸地控制水域」這種概念是西方世界的概念,與東方世界不甚相符。

南海這塊區域可以說是東西方觀念衝突的熱點,然而因為從過去到現在,無論是中華民國或是中華人民共和國都沒有清楚的說明他們對「線」中的水域到底擁有甚麼樣的權利,於是就衍伸出了四種解釋的說法:

  1. 認為線內裡的水域都是屬於我國;
  2. 認為線內裡的水域是我國的歷史性水域;
  3. 認為我國對線內水域具有歷史性權利;
  4. 認為當初「南海諸島位置圖」中的線只是用以表示線內水域中的島礁屬於我國。

其實這四種解釋可以分為兩類,第一類(第一到第三種解釋)就是儘量解釋我國對線內水域具有某種從過去以來不可以被其他人挑戰的權利;第二類(第四種解釋)就是說當初我們畫這個圖其實也就只是在地圖上標示個範圍而已,沒有特別意涵。

至於哪一類解釋是對的,一時半刻也難以解釋清楚,不過在這世界上,有種東西叫石油,據說具有刺激國際法學者思考以及創造理論的功效。

南海爭議再起

在過去南海沒有成為爭議的主要原因在於南海域內陸地面積微小,絕大部分皆為海域,越南跟中國曾為西沙打過海戰,但是兩國海軍實力不強,戰爭皆在非常短的時間內結束。

想要控制廣大的海域,就要有強大的海軍。

一旦有強大的海軍,就想要控制廣大的海域。

中國近年海軍實力大幅提升,南海周邊國家沒有一個是對手,就算全部加起來一起上也不見得打得過中國,這當然給中國一個伸展拳腳好機會。一個打不過,十個或許有機會;於是東協10國在2002年時與中國簽屬了《南海各方行為宣言》,大致上的內容是希望大家能夠遵守國際海洋法,保持克制,維持和平等等。

不過其實那個「大家」就是「中國」。

簽歸簽,反正對中國而言只是個宣言,過去的中國領導人也不急著擴大中國的控制範圍,形塑一個和平崛起的大國形象也很好。

南海爭議是我國能夠參與的少數重大國際事件,但是南海周邊各國沒有一個和我國建有邦交,所以我國自始被排除在《南海各方行為宣言》協商對象之外,2002年東協與中國簽署南海各方行為準則後,我國外交部發出聲明表示

「中華民國政府一向主張支持以『擱置主權爭議、共同開發資源』方式,透過協商對話,和平解決爭端。但對於東協國家政府與中華人民共和國雙方簽署此一涉及我國領土主張與國際法應享有權益之『南海各方行為宣言』,而未邀請中華民國政府代表參加,完全漠視我國權益,我政府對此深表遺憾、抗議與不滿。」

自此南海雖有零星爭端,但還算是穩定。

一直到老習2012年上台,給了大家中國夢,唉呦,大國崛起了。

南海爭議也在這三年間衝到高峰。

首先,中國跟菲律賓間針對黃岩島一直斷斷續續有著爭議,一下你搶過來,一下我搶回去,最終在2012年時大勢底定,中國將黃岩島納入控制,菲律賓束手無策,只能將眼光望向太平洋對岸的美國。美國人給菲律賓出了一計,既然中國跟菲律賓都是《公約》的締約國,那菲律賓何不依據海洋法公約對中國提起仲裁。

菲律賓於是在2013年的1月22日依據《公約》附件七對中國提起了仲裁案。

此外,中國對於油氣探勘的技術日益成熟,2014年時,中國的「海洋石油981」深水油氣鑽井平台就這麼晃呀晃的晃到了越南的專屬經濟海域內,還就這麼給他鑽了起來。這一鑽下去,石油沒噴出來,越南民眾的怒氣反而先噴出來了,成千上萬的人主動走上街頭,憤怒的民眾把門口寫著中文字的工廠全都砸了,就是2014年越南排華暴動的由來。損失最慘重的,是在越南投資的台商。

美國至此發現不對勁,南海好像亂了起來,於是在許多場合大力抨擊中國在南海單方製造爭端,並且要求中國必須依據《公約》約束行為、主張權利。

中國受菲律賓提告後,認為菲律賓的主張屬於主權爭端或是涉及劃界,依據海洋法公約之規定,海洋法仲裁庭對本案並沒有管轄權。中國並沒有選擇積極主張自己的論點正確,反而選擇不應訴。

但是為了要鞏固在南海的島礁,從2014年底中國開始加強南沙島礁的「建設」。其實在南海佔有島礁的各國近年皆不斷地補強島礁的能力,就連我國也在太平島上也蓋了燈塔修了碼頭;但是這些工程和中國比起來都顯得小巫見大巫。

中國將海沙抽起來噴在珊瑚礁盤上面,擴大了島礁的面積,舉永暑礁為例,原本永暑礁露出水面的面積只有0.0081平方公里,現在已經變成了接近3平方公里,成長了370倍!永暑礁上現有3000公尺的飛機跑道,足以讓轟炸機降落。而中國在南沙其他如華陽礁、美濟礁、東門礁、南薰礁、赤瓜礁、渚碧礁等其他6島礁都有類似的填海造陸工程。

2015年7月,仲裁庭在荷蘭海牙就仲裁案管轄權議題開庭審理,中國仍然沒有出庭,馬來西亞、印尼、越南、泰國以及日本則派了代表團作為觀察員。

美國政府近年來在亞太地區實行「再平衡策略」,加強與亞洲各國之間的緊密交流,在南海問題上,北從日本,往南到越南、菲律賓甚至澳洲,都有和美國的合作計畫,但中國填海造陸活動逼得美國必須以實際行動貫徹其再平衡策略。10月27日時,美國海軍伯克級驅逐艦「拉森號」(USS Lassen, DDG 82)駛入南海,並且進入渚碧礁的12浬海域內巡弋,中國則派出兩艘軍艦全程跟監。

美國之選擇渚碧礁的原因在於:渚碧礁在中國填海造陸之前,只是一個在海水高潮時會沒入水中的岩礁。這種地貌在《公約》中被定義成為「低潮高地」,連領海都無法主張。雖然中國將渚碧礁以人工方式建設成長年浮出水面的島嶼,但這並不符合《公約》中要求島嶼必須是自然形成的要件,因此渚碧礁並無法產生任何海洋法上的權利。美國「拉森號」驅逐艦進入渚碧礁12浬海域內就是要挑戰中國,表示美國並不接受此種填海造陸的行為,並且堅決主張南海的航行自由。

兩天後,10月29日,海洋法仲裁庭針對中菲仲裁案做出有管轄權的宣判。

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仲裁庭管轄權判決

菲律賓向仲裁庭提出請求的詳細內容,一直到10月29日的判決中始為外界所知,菲律賓要求仲裁庭對15項請求做出裁決,這15項請求大致可以濃縮為五個重點:

1、菲律賓認為中國在《公約》規定的權利範圍之外,對特定水域、海床和底土所主張「歷史性權利」與《公約》不符;

2、依據國際法,中國所稱「九段線」無法作為賦予其所主張「歷史性權利」的依據;

3、中國在南海中藉以主張其權利的島礁並非能夠產生專屬經濟區和大陸架權利的島嶼。相反的,其中部分屬於公約第一百二十一條第三款所指的「岩礁」;另外一部分是低潮高地;還有一部分是水下地物。因此,其中沒有能產生12浬甚至更多的權利主張的島礁,一些則完全不能產生權利。中國近期的大規模填海工程並不能合法地改變這些島礁原本的性質和特點;

4、中國干涉菲律賓行使主權權利和管轄權的行為違反了《公約》;

5、中國不可逆地在南海中破壞區域海洋環境、毀壞菲律賓專屬經濟海域中之珊瑚礁、破壞性和危險的捕魚方法濫捕瀕危物種之行為,違反相關國際公約。

由於海洋法仲裁庭依據海洋法公約的管轄事項有限制,菲律賓所聘請的國際法律師採取非常聰明的訴訟技巧,上述的五點都沒有涉及到島嶼主權歸屬的判斷,藉此繞過了法規的限制。

菲律賓的計畫是,假設中國無法依據九段線主張權利,而且中國在南海(主要是南沙)中所佔領的島礁都不能產生專屬經濟海域及大陸架,菲律賓便可以從其本土主張專屬經濟海域來涵蓋南海。而位於菲律賓對岸的越南覺得這招實在高,而且對該國相當有利,因為只要中國的主張被認為不符合國際海洋法,越南也可以從其本土向外主張專屬經濟海域,南海等於由越南跟菲律賓共管。

而菲律賓的目標,便鎖定了南沙最大的自然形成島嶼-太平島。

假設南沙群島中最大的自然生成島嶼太平島都不能滿足「維持人類居住」或「能維持其經濟生活所必需」,那其他國家在南沙的島礁也沒有辦法主張專屬經濟海域,如此一來從菲律賓本島延伸專屬經濟海域的計畫才能成功。

然而隨著南海情勢升高,最早畫出U形線以及擁有太平島的我國,為了要「掌握話語權」(刷存在感),在今年5月時提出了「南海和平倡議」,主張「主權在我、擱置爭議、和平互惠、共同開發」,也希望各方「避免採取任何升高緊張情勢之單邊措施」及「尊重包括聯合國憲章及《公約》在內之相關國際法原則與精神,透過對話協商,以和平方式解決爭端,共同維護南海地區海、空域航行及飛越自由與安全。」

國際上大概只有美國政府曾經表示「歡迎」,其他各國反應冷淡。過去馬總統在發表「東海和平倡議」之後,又登上彭佳嶼發表「東海和平倡議推動綱領」,提出落實「東海和平倡議」的具體步驟;這次南海和平倡議之後,各界都在推測馬總統會不會登上太平島發表「南海和平倡議推動綱領」,至今一點風聲也沒有。

另外為了要鞏固太平島,我國在今年7月7日,也就是仲裁庭開辯論庭之前發表了《中華民國對南海問題之立場聲明》主張,其中在聲明中的第三段花了很大的篇幅敘述太平島符合維持人類居住及其本身經濟生活之要件:

「民國45年(1956年),中華民國派軍駐守南沙群島中面積最大(約0.5平方公里)之自然生成島嶼-太平島,並於同年在該島設置南沙守備區。民國79年(1990年)2月,中華民國行政院核定由高雄市政府代管太平島,行政管轄屬高雄市旗津區。在過去60年間,中華民國軍民充分利用及開發太平島上之天然資源,以便駐留該島完成其各自之任務。島上除有出產地下水之水井及天然植被外,亦蘊含磷礦及漁業資源,島上駐守人員更在該島種植蔬果及豢養家禽家畜,以應生活所需。

而為滿足其信仰需求,當地駐守人員亦於民國48年(1959年)興建觀音堂,奉祀觀世音菩薩。因此,無論自法律、經濟及地理之角度而言,太平島不僅符合《聯合國海洋法公約》第121條關於島嶼之要件,並能維持人類居住及其本身經濟生活,絕非岩礁。中華民國堅決捍衛太平島為一島嶼之事實,任何國家企圖對此加以否定之主張,均無法減損太平島之島嶼地位及其得依《聯合國海洋法公約》所享有之海洋權利。」

我國對太平島的論述在仲裁中應該屬於對案件實體的申論,而非仲裁庭對本案是否具有管轄權的陳述。仲裁庭對中菲南海仲裁案仍在進行「是否可以管轄」的討論,這時候中華民國突然跳出來說「太平島是島!」,無論對仲裁庭或者對菲律賓都是「天外飛來一筆」。

我國的說明除了教條式的述說我國擁有南海島礁及周遭水域享有國際法上權利之外,應表示倘仲裁庭認為「判斷太平島之性質」一事具有管轄權,對我國利益影響甚大,仲裁庭應將我國列於訴訟之利益第三方,藉以參與訴訟、表示意見;倘仲裁庭未將我國納入,則未來仲裁庭之一切判決,我國將不予接受。然而,我國7月7日的聲明並沒有提到這一點,從事後仲裁庭的判決中亦未使得仲裁庭能夠注意到我國的主張與存在。

10月29日仲裁庭宣布管轄權判決之前,大多數的國際法學者皆預測仲裁庭可能會宣布部分有管轄權、部分則無;然而針對菲律賓的15項請求,仲裁庭首先表示本次判決不涉及實體的判斷,而且本案沒有不可或缺的第三方,並裁定認為菲國請求中7項主要有關判斷島礁屬性的部份其具有管轄權,另外7項主要有關中國之主張(例如九段線)與《公約》不符合之部分將待實體審酌時再判斷有沒有管轄權,最後一項有關海洋環境破壞的部份要請菲律賓補充資料後再判斷有沒有管轄權,這一個判決可以說是菲律賓大獲全勝,也跌破不少國際法學者的眼鏡。

簡單一句話:仲裁庭全都想管。

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針對仲裁庭的管轄判決,中共在10月30日的聲明大意為:中共對南海諸島及附近海域擁有不可爭辯的主權,仲裁庭對本案並沒有管轄權,菲律賓若想要解決問題,請回到雙邊的談判桌上。

我國外交部在10月31日也針對仲裁案發表聲明主要提到:南海島礁主權屬於我國、我國亦有足夠的國際法依據支持主權論述、太平島屬於《公約》上得以主張專屬經濟海域的島嶼、我國尊重各國航行自由、希望各國能夠遵守國際法避免升高緊張情勢、希望各國呼應「南海和平倡議」以及我國對仲裁庭的判斷既不承認,亦不接受。

國內各媒體見到外交部的聲明之後紛紛加以報導,所下的標題有:「太平島降格岩礁 我不承認」、「菲律賓南海仲裁案 台灣太平島地位恐不保」、「南海仲裁陸若失利 殃及太平島」、「陸仲裁若輸 太平島告急」等等,讓民眾覺得我國對太平島的權益即將受到損害。

然而其實只要仔細閱讀仲裁庭的判決,應該可以很明確得知仲裁庭已經表示本次判決不涉及實體事項,另外菲律賓也沒有將我國太平島放入仲裁請求之中。因此可以顯見仲裁庭未來也不會就太平島是否符合《公約》121條島嶼之定義進行審理,太平島的地位並不會受到影響。

我國外交部的聲明將法律爭訟的程序面與實體面混淆,此外還將法院不可能判決的部分(太平島的性質)大書特書,搞得舉國緊張,不禁讓人懷疑擬出這聲明的人是否具有基本的法律知識。

果不其然,受到來自各界「護土不力」的批評,逼得行政院必須跳出來消毒;行政院在11月2日發布新聞稿,其中指出:「經查陸菲南海仲裁案仲裁庭第一階段裁決內容,其中菲律賓15項訴求中並未提及太平島,依不告不理的原則,仲裁庭未來實體審判時,應不致對我國太平島做出裁決。此外,仲裁庭本次所作第一階段裁決,僅是針對該案程序問題做出判斷,未觸及實體問題,所以並無外傳將我國太平島降為岩礁的情況。」

其實,仲裁庭判決中對我國影響最大的部分在於:仲裁庭認為本案沒有不可或缺的第三方!換句話說,未來仲裁庭如果判斷中國的九段線主張不合國際海洋法,則我國過去對南海水域以U形線做主張之作為也等同被宣判不存在。

不過這也是弔詭的地方,原本在7月7日的聲明中,外交部還有提到「南海諸島位置圖」明示中華民國領土及海域範圍,但是在10月31日的聲明中,這一段話卻消失,這是否顯示我國政府將南海主張的重心轉為太平島,而不再明確提出U形線主張,值得觀察。

小結

南海爭議其實為中國與美國兩大強權衝突的體現,可以想見未來美國將依靠其強大的海權能力持續在南海區域挑戰中國,並借此加強與亞太地區國家之合作,進而圍堵逐漸崛起之中國,貫徹其再平衡策略。

中菲仲裁案將在明年進行實體審理,其中應觀察兩項重點:

  1. 仲裁庭如何對島礁定性?假設仲裁庭認為中國所佔有之島礁不符合聯合國海洋法公約121條之要件,將使得中國對於南海之主張僅能依據九段線。
  2. 仲裁庭如何判斷九段線之性質?倘仲裁庭認為九段線並無法使中國獲得任何的權利(海洋法上權利或歷史性權利),則中國對南海海域之主張將失去最後的依據。

如此一來,菲律賓或越南或許可以主張專屬經濟海域,但是以這兩個國家的海上實力,並無法控制這麼大一片海域,南海將實質成為一片公海,而擁有強大海軍的美國,必定可以控制這塊區域,進而壓制中國海軍向南發展。

對我國而言,隨著仲裁案的進行,勢必觸及九段線/U形線水域性質的討論,在我國無法參與而中國亦不應訴的情況下,一旦仲裁庭判決不利中國,我國雖然說著不承認仲裁庭之判決,惟九段線/U形線之主張亦將隨著時間永沈南海之中。

實際上,我國光是要維持太平島的經營就已經非常吃力,根本不可能有能力控制整片南海,再者,國人多數對我國疆界並不存有南海的想像,因此即便U形線被認為屬於「島嶼歸屬線」而無任何國際法上之意義,對我國實質上損害極小。

然而,因為議題涉及憲法以及領土範圍,屬於我國藍綠衝突的核心問題,可以顯見屆時在野黨將對執政黨強烈抨擊。認為執政黨丟掉我國固有疆域,喪權辱國,國內勢必再掀起一波口水戰,陷入一團混亂。

在這件事件上獲利最大的會是誰?

其實不是越南,也不是菲律賓。

而是始終在背後控制這一盤棋的美國。

Did the US Navy Freedom of Navigation Operation deviate from Washington’s prior approach in the South China Sea?“The…

CSIS Freeman Chair in China Studies 貼上了 2015年11月9日

責任編輯:翁世航
核稿編輯:楊士範

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