原住民自治很難嗎?跳脫中華民國法律架構思考就可以

原住民自治很難嗎?跳脫中華民國法律架構思考就可以
攝影/高信宗 Pungiya Kao

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目前檢討卡在立法院難過關的自治法,除了條文上的內容是否真正能符合原住民族的需求,我們或許更該要問,「自治權是要依法行政嗎?」

文:Vanessa(讀社會學、人類學的大學生,關注性別政治文化、社會運動)

各界不同調,原民自治至今一波三折

首先回顧原住民族自治法案的歷史,自1999年研擬的《原住民族自治法草案》,一共104條,經過行政院審查刪減成為16條,且將法規名稱修正為《原住民族自治區法草案》,2003年、2007年、2008年三度交送立法院審查,但都因為立委和各界對原住民族自治區設置有許多疑慮,都被退回。

直至2009年政黨輪替,國民黨執政,擬定83條以「空間合一、權限分工、事務合作」為基本架構的《原住民族自治法草案》,經行政院審查在2010年9月23日通過,召集5次黨團協商後,因部分黨團對於對於協商結果仍有爭議而未簽字同意,使草案無法完成三讀程序,必須重頭開始。

2013年9月16日,《原住民族自治暫行條例草案》(下稱「原民自治暫行條例」)一共29條,報請行政院審查,隔年12月18日在行政院院會通過,但民進黨、台聯黨拒簽,協商再次破局,目前仍在立法院二讀會審議中。

問及國民黨8年完全執政,原住民族自治仍沒辦法完成立法的癥結點為何?國民黨平地原住民立法委員參選人鄭天財坦言,若朝野協商的機制沒有改變,執政仍會空轉,「法案通過需要所有黨團簽字,要表決也要經過各黨團的同意重新表決」。他也質問,為什麼蔡英文8月1日認同應賦予原住民族「公法人」地位,還要讓「原住民族自治暫行條例」擇期再審?

反現有自治法者:沒有土地與財產權的假自治

當前反對《原民自治暫行條例》通過的聲音認為,這是沒有土地權和財產權的「假自治」。民進黨山地原住民立法委員參選人瓦歷斯‧貝林說,現在要推動條例也可以過,但要修改很大一部分,且相關法源依據都要修法,「應該要從部落自治開始,希望行政院設置土地調解處理委員會,讓部落確認土地資源,由下往上擁有完整的土地權。」

他也強調,「總統上任道歉、認錯之後是和解的開始」,才有明確的態度承認原住民族擁有的土地權和管理權。而在財政上,「不認為是要補助我們,而是從國家資源分配給我們。」

面對民進黨長期以來被質疑基層缺乏與部落原鄉交流的聲音,瓦歷斯‧貝林笑說:「民進黨過去就算了,現在換我下去做了。」這10年來他致力於部落的歷史文化典藏、進行數位化工作,未來民進黨也將推動部落農業平台,讓在地經濟與自治有效結合。

馬躍:原民自治應從部落開始,並編列自治預算

無黨籍平地原住民立法委員參選人馬躍·比吼則是先點出這次法案有一些重大進步,包括部落地位成為「公法人」、施行5年後由各民族自行研擬其自治區條例。

但為什麼《原民自治暫行條例》仍然不能通過?馬躍·比吼指出,當前的問題是「假裝有行政區域,實際上卻沒有行政區域的推動條例,原本的鄉鎮縣市照舊存在『空間合一,權限分工』」。

另外他也批評這是經費不足的推動條例,100億的基金規模分5年撥出不僅不夠用,且給人聯想是原住民「為了拿到100億元的大紅蘿蔔就得按照主管機關的作法做」。

針對以上問題,他提出針對短期作法的兩種建議:

一、凝聚各部落主體意識,例如自主製作部落地圖,「正是因為自治是很複雜的工作,所以應該要從部落開始。原住民百年來歷經殖民統治喪失自治的能力了,要慢慢找回來。」

二、修改《原住民族委員會推動原住民族基本權利及自治事務補助作業要點》,「自治法很重要,但部落自治的能力更重要」。他也提出關於自治經費的構想,如果原住民族能自己收稅和其他權利金、自己編預算,不足的再從國家支付,便能解脫國家對於原住民族無止盡的補助和扶助關係。

雖然通往自治的道路漫長且艱辛,但馬躍·比吼相信投入的過程是值得的,「我們過去沒有好好討論自己的未來,討論自己的自治法和自治計畫。」對於馬躍·比吼以無黨籍參選而較無政治資源的質疑,他坦言:「原住民立委走自己的路非常危險,常常要靠很大的顏色,因此原住民一定要自治才有空間。」

問及身為參選人該怎麼促進與部落的對話,凝聚部落不同領域的人投入改革,馬躍·比吼舉自己的政見「部落文化替代役」為例,原住民役男可以選擇在部落當兵,依照所長投入部落教育、農業、生態、長期照顧等發展,讓更多年輕人在部落找到自己的位置,在部落照顧老人家、學習部落的傳統智慧。

馬躍比吼提供

馬躍比吼提供

重新檢視自治權利,不應落入國家法治框架

目前檢討卡在立法院難過關的自治法,除了條文上的內容是否真正能符合原住民族的需求,我們或許更該要問,「自治權是要依法行政嗎?」國立台北教育大學文教法律研究所副教授蔡志偉批評,當前對於原住民族自治的思考恐怕仍是在中華民國法律架構裡面思考自治。

如何在中華民國法律架構以外思考?首先是國家要「承認」自治權利,而非透過法律另外創造。

如《原住民族基本法》(下稱「原基法」)第20條規範「政府承認原住民族土地及自然資源權利。」依據定義,「原住民族」是先於國家建立存在的事實,應以國際間尊重原住民族既有領域管轄權而承認土地權及自然資源權利。應與第4條:「政府應依原住民族意願,保障原住民族之平等地位及自主發展,實行原住民族自治;其相關事項,另以法律定之。」放在一起看。

自治的重點在於自由、自主的意願,在外部關係如何達成集體同意與實質參與,如臺紐經貿協議就有紐西蘭的《懷唐伊條約》(Treaty of Waitangi)保障以毛利人為主體而對外的權利。依紐西蘭憲法規定,國家任何對外條約都必須附有此條款。臺灣在這方面顯然欠缺保障。

而自治對內則是如何以原住民族文化脈絡為基礎的內部治理;若仍緊扣先前對於中華民國立法程序或架構的想像,實際上並非落實真正意願的自治。蔡志偉強調,自治應建立在完全充分的資訊、自由自主的選擇。

蔡志偉也提醒,我們看待原住民族自治不該太快地等同於民族的自治,因為原住民族的概念涵蓋個人、家族、氏族、部落、跨部落、民族等,須依照個案來界定。

學者:部落公法人看似進步,不盡然適用族人

當今全球原住民族自治難以被國際社會承認的問題在於,究竟原住民族是不是也要成立政府?

關於政府型態是否適合原住民族自治,蔡志偉反問,是原住民族先存在還是政府先存在?在臺灣社會,中央地方分權,原住民自治到底屬於哪一種政府?劃分到地方就意味著附屬於中央,若是依循「法治國」原則,即國家的運作皆受到憲法與法律之約束,就得解決原基法與地方制度法產生衝突的問題。

他舉《原基法》第22條的「共管機制」為例,名義上說共同管理,實際上在國家公園、生態保留區等釋出的工作機會,多數原住民仍難擔任要職,原因出在沒考上公務人員的資格,也就是說,「共管」仍被納入由上而下的管理之中。蔡志偉認為,有必要透過專法設計克服此問題,並透過憲法解釋擴充中央與地方分權條款。

那自治實體該怎麼定位比較好?

從最新版本的《原住民族自治推動條例》第 4 條可見原住民的「法主體」經核定具「公法人」地位,「法主體」的意義在於擁有財產,並與其他人進行法律關係。

「公法人」看似一大突破,但蔡志偉質疑「公法人」對於原住民族的適用性;要負擔公法上的義務,也就是對族人與非族人都要負責,因此另外定義「原住民族法人」的身分,僅需對族人負責,可能會比較適合。

最後蔡志偉說道:「心中無『法』才能建立原住民自治。」所謂的自治,不該是做了一雙鞋不管高矮胖瘦都只能穿這雙鞋,應重視由下而上原住民族文化脈絡的治理。

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本文獲Mata Taiwan授權轉載,原文於此

責任編輯:孫珞軒
核稿編輯:楊之瑜


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Photo Credit: TNL Brand Studio

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