緬甸的鳥籠民主:翁山蘇姬的風光勝選,其實是軍政府早已擬好的劇本?

緬甸的鳥籠民主:翁山蘇姬的風光勝選,其實是軍政府早已擬好的劇本?
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我們想讓你知道的是

20年來,緬甸軍方讓國家的政治走上了緬族化和佛教化的道路,翁山蘇姬和她的盟友往後為了鞏固票倉,未必有意願扭轉這個趨勢。他們雖然贏得了國會絕大多數的議席,但還只是個起步;今後如何與軍方斡旋交涉,才是關鍵。

文:唐南發(聯合國獨立顧問,自由撰稿人。研究興趣範圍包括難民與移工,性別少數群體,族群政治與民族主義,閒來無事喜歡研究世界各國茶文化。)

舉凡經歷過殖民統治和解放鬥爭的國家,即便獨立,依然具有強烈的軍事色彩。東南亞當中就有緬甸、印尼、越南、柬埔寨和菲律賓。泰國雖然名義上未曾被殖民,二戰期間卻是日本的傀儡國,並和王室關係密切,軍方素來在政治領域扮演關鍵角色。

這些國家的軍隊往往以贏得解放/革命戰爭之名,直接或間接干政。泰國的軍方則為了「維護王室尊嚴和民族統一」,從來未曾全面退出政治舞台。尤其當國土完整面對威脅之時,軍方的角色更是至關重要。

緬甸民主派領袖翁山蘇姬(Aung San Suu Kyi)所領導的全國民主聯盟(全民聯),在11月8日的國會選舉中,以壓倒性姿態贏得超過80%的議席,而軍方背景的鞏固發展黨(鞏發黨)也在投票隔日承認敗選,並表示將尊重選舉結果。

民主進程仍未平坦

一個經歷了大半世紀軍事獨裁的國家能出現民主轉型契機,翁山蘇姬和全民聯將近三十年的努力確實值得肯定,卻不意味著緬甸的民主進程將因此步上坦途。

緬甸境內少數族群為主的七個邦都有武裝鬥爭,而且邦中有邦,例如雲南漢族主導的果敢(Kokang)地區在撣邦(Shan)境內,至今仍然持續與緬甸軍隊處於交戰狀態。關於緬甸內部的武裝衝突,馬丁史密斯(Martin Smith)的《緬甸:叛變與族群衝突政治》(Burma: Insurgency and the Politics of Ethnic Conflict)有詳盡分析。

獨立之初的緬甸曾經是亞洲最蓬勃的民主國家之一,但軍方一直試圖全面控制天然資源豐富或具有戰略價值的邦屬;加上政治精英之間的利益衝突,始終未曾擺脫軍事影響。例如在1962年發動政變、結束民主體制的奈溫(Ne Win)將軍,就曾在政治精英無法協調時出任總理兼國防部長。

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開進果敢地區的緬軍。2015年2月,果敢游擊隊和政府軍爆發激烈衝突,造成超過130人喪生。Photo Credit: AP/達志影像

軍方掌控少數民族區

奈溫雖然在1988年的民間起義中下台,他留下的軍事架構持續至今。丹瑞(Than Shwe)將軍於1992年接管軍隊之後,全面滲透緬甸的經濟層面,嚴控國家企業。為了取得以緬族為主的民眾支持,他改弦易轍,摒棄奈溫時代的「緬甸式社會主義道路」(Burmese Way to Socialism),將國家緬族化(Burmanization),在少數族群地區強制推行緬語和佛教至上的教育。

國家軍隊則以維護領土完整為名,深入少數民族地區,徹底掌握所有的當地資源。這些政策搞得民不聊生,衝突加劇。所以從1990年代開始,大量緬甸各族年輕人湧入泰國和馬來西亞,既為了逃難,也為了求生。泰緬邊境的難民營總人數達十萬以上,許多已經是「土生土長」的第三代。

11月8日的民主選舉,其實是丹瑞領導的軍政府長達20年精心策劃與部署的結果。1990年,軍方尚未做好全面準備,因此全民聯當年的大勝出乎意料,乃不予承認。從2003年開始,緬甸就提出了《民主路線圖》(The Roadmap to Democracy),按步就班地落實選舉。

新憲法將死全民聯

丹瑞意志力強大,為了確保軍隊能在憲法的框架內繼續干政,即使下緬甸在2008年5月發生了慘絕人寰的納吉斯(Nargis)颶風襲擊,死亡人數達15萬,受災人數150萬,也絲毫不受動搖,冷待歐美各國的呼籲,於災難一週後按原訂計劃舉行新憲法公投,並如期通過。

新憲法最令人矚目的內容包括:不允許任何與外國人通婚的緬甸公民出任國家元首(第59(f)條文),直接排除了已故丈夫是英國公民的翁山蘇姬出任總統的可能;把國會參眾議院25%的議席保留給軍方代表,以防民選政府輕易修改憲法。所以這次選舉,全民聯競選的是440個眾議院(Pyithu Hluttaw)中的330個議席,和224個參議院(Amyotha Hluttaw) 中的168個議席(第109和141條文),其餘議員全數由軍方委任。

至於內閣成員,總統無權委任國防、內政和邊境事務三個職位,需由軍方提名的人選中磋商委任(232(b)條文)。而在國會之上,尚有一個軍人佔多數的國安委員會,一旦發生「威脅國安」的事件,即可接管政府。這個委員會類似泰國以軍人為主的樞密院,根本就是策動政變的小集團。

2008年之後,奈比多(Naypyidaw,緬甸行政首都)和各族叛軍逐步達成協議,釋出政經利益,逐個收編;談判破裂則製造對方的內部分裂,挫其銳氣,確保將來選舉之後,緬軍依然能夠在各邦垂簾聽政。

直到2013年,聯合國或歐盟委派的官員就算取得奈比多外交部和總統登盛的信函,去到少數民族地區時,往往仍然無法順利視察當地的局勢,必須等到地方上軍方點頭方能行事。軍方的影響力,由此可見一斑。

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丹瑞將軍(右)。Photo Credit: AP/達志影像

民主鬥士變政治人物

翁山蘇姬本人也理解,自己能於2010年10月從軟禁中獲釋,是軍方的重要戲碼。其中不無向歐洲、美國和印度示好,及準備與中國和俄羅斯等距交往的訊息。因此,她從那一刻起,已經由民主鬥士轉化為政治人物,為全民聯進入國會作準備。

但軍方刻意培植右翼佛教勢力,暗地裡縱容將佛教定為國教的呼聲,甚至任由若開邦北部羅興亞人(Rohingya)聚居的地區發生族群暴亂,目的在於測探翁山蘇姬的應變能力,分化她和少數族群的關係,企圖讓她的國際形象受損。

而翁山蘇姬也清楚知道緬甸族群問題嚴峻,從不輕易發言。她一直拒絕譴責佛教徒對羅興亞人的迫害,在雲南漢族後裔聚居的撣邦又不對無國籍緬甸華人的議題表態(緬甸對國籍問題的繁複處理方式在亞洲罕見),都是為了選舉考量。

具有軍國背景的國家,民主轉型的過程難免顛簸,荊棘滿佈。在亞洲,基本上順利和成功的只有韓國與台灣;面對分裂主義的印尼和菲律賓,文人總統雖然具有強大的民意,選舉也相對公平透明,卻仍然面對一定程度的軍方反撲風險,執政如履薄冰。

民主體制無法確立

我們從泰國過去20年的經驗看到,一旦國家的民主體制無法確立,執政精英、王室和軍方的利益衝突無法解決時,軍事政變實乃必然結果。

事實上,緬甸軍方在設定民主框架之時,對泰國的「民主模式」多有參考。去年曼谷政變以後,泰緬軍方的關係更為密切,互動頻密,頗有向不斷施壓的歐美展現挑釁之意。

就在馬來西亞人歡慶緬甸的「民主成果」,讚歎將比我國走得更快的當兒,其少數民族地區仍然每天發生軍方主導的暴力鎮壓,而翁山蘇姬和全民聯絲毫無力介入;競選期間更發生了克欽族(Kachin)活躍分子因在臉書發表「詆毀軍方」言論而被逮捕的事件。

深受民族和宗教政治所害的馬來西亞人應當明白,巫統(馬來民族統一機構,UMNO)靠民族主義起家,之後更為了與伊斯蘭黨競爭,開始縱容極端的宗教勢力。只要政治競爭當中參雜了民族和宗教因素,往往就是一條不歸路。

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2015年5月,經海路逃至印尼的羅興亞人。Photo Credit: Reuters/達志影像

翁山蘇姬是否有意扭轉?

20年來,緬甸軍方讓國家的政治走上了緬族化和佛教化的道路,翁山蘇姬和她的盟友往後為了鞏固票倉,未必有意願扭轉這個趨勢。他們雖然贏得了國會絕大多數的議席,但還只是個起步;今後如何與軍方斡旋交涉,才是關鍵。

尤其是年邁的丹瑞將軍普遍被認為在幕後發揮影響力,他身後的軍隊能否「國家化」,對民主派人士也是一大考驗。但就目前而言,緬甸軍方在制度上已經將死了全民聯,鞏發黨才能大方地承認敗選,絕非因為輸了可以「下次再來」。

緬甸的兩個近鄰─孟加拉和泰國─都經歷過讓人欣羨的政治轉型,在確立民主體制上卻是乏善可陳,始終無法徹底擺脫軍方干政,倒退往往就在一瞬間。

諷刺的是,曾經比緬甸民主的泰國,其軍方如今居然認為緬甸的制度「青出於藍」,因此還在斟酌新憲法,盡量「完善制度」,讓一度以為自己活在東南亞最民主國家而沾沾自喜的泰國民主派人士五味雜陳。

本文獲當今大馬授權刊登,原文請見〈緬甸的鳥籠民主:昂山舒吉無法解決的事

責任編輯:闕士淵
核稿編輯:楊之瑜


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