別讓立法院淪為「行政院立法局」?歐洲政治給台灣憲政改革的多元想像

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作者:陳青逸(倫敦政治經濟學院(LSE)歐洲聯盟政治與政府系研究生)

遠在地球彼端的歐洲聯盟(European Union),雖然其政治體制與台灣相差十萬八千里,但歐盟如何透過增加歐洲議會的立法權力,進而改善民主赤字(democratic deficit)的情況,值得深陷服貿協議困境的台灣社會一些思辨的可能。

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更重要的是,太陽花學運不只揭露兩岸協商缺乏國會監督機制的法制化,也讓社會大眾意識到現行的憲法給予行政權過份集中的權力,而立法權缺乏制衡的能力。德國「聯邦兩院制」與瑞士「直接民主模式」,或許可以作為未來台灣憲政改革的多元想像。

自1952年成立歐洲煤鋼共同體到今日的歐洲聯盟,歐洲整合不乏有「行政權獨大」,甚至是「不民主」的批評,部分學者指出非民選的歐盟官僚有過大權力,缺乏民主正當性與政治問責(Accountability),進而導致了民主赤字的後果。為了回應這些質疑,歐盟在過去二十年間的歷次條約改革持續增加歐洲議會(European Parliament)的立法權力,2009年通過的《里斯本條約》更確立的歐洲議會在對內法律案與對外條約案,都有不可忽視的決策權。

Photo Credit: Thw1309 CC BY SA 3.0

一方面,以共同決定程序(co-decision procedure)作為絕大部份歐盟法律的立法程序, 歐洲政府官員們組成的歐盟部長理事已無法完全主導歐盟法律,歐洲議會與歐盟部長理事會(Council of the EU)逐漸朝向兩院制(Bicameralism);另一方面,里斯本條約規範所有歐盟的國際貿易條約都需要經過歐洲議會的同意程序(consent procedure),貿易條約談判事務不再只由執委會所壟斷。這些改革有助於歐盟的法律與國際條約更具有民主正當性,防止少數政客或官僚的壟斷。

歐洲議會於2012年以超過七成的票數壓倒性地否決「反仿冒貿易協定(Anti-Counterfeiting Trade Agreement,ACTA)」,充分展現議會監督與公民參與在國際貿易條約扮演重要的角色。這項由美國與日本所主導的國際貿易條約,在跨國協商的過程並不透明,條約的文字內容在初期是保密,模糊的條約用語亦引起公民團體憂慮這項條約簽訂後,可能會以反仿冒之名箝制網路言論自由與公民權利。

外界起初預期這個高度技術性的條約會順利在歐洲議會通過審查,沒料到有300萬的歐洲公民網路串聯連署反對,在選民與媒體高度關注的情況下,進一步促使歐洲議會的主要政團決議否決該協定。

由於歐洲議會擁有國際貿易條約的同意權,縱使代表行政權的執委會已經與美日等國談妥許多協議,歐盟最後仍沒有完成簽署。反仿冒貿易協定失敗的前車之鑒,也使目前美國與歐盟正在談判的跨大西洋貿易投資夥伴協定TTIP),雙方的談判代表都必須考量歐盟決策機制的複雜性,更加重視歐洲議員的意見。

台灣的馬政府談到自由貿易就使出「專家才懂」的大絕,一再強調服貿協議必然是Z>B(利大於弊)的恆常定理,粉飾行政權壟斷兩岸談判的事實,更動用黨紀削弱立法權的有效監督。而2005年的修憲造成立法委員選舉政黨得票率不能公平地轉換為席次比率,扭曲的贏者全拿模式扼殺少數聲音被多元傾聽重視的機會。當總統與立法院多數同屬一黨時,立法院更有潛在風險淪為執政黨動用黨紀威嚇之下的「行政院立法局」,以致於我國總統的權力比法國「半總統制」及美國「總統制」之下的總統都要來得巨大。

長遠來看,台灣可以要嘗試引進德國式的「聯邦兩院制」與瑞士的「直接民主模式」,改革權力集中於總統與中央政府的現況。

首先,台灣應朝向地方分權式的「聯邦兩院制」,從制度設計上確保立法權能對行政權進行有效的權力制衡,法律案或對外條約都要經參眾兩院同意。眾議院由比例代表制選出的議員所組成,使弱勢的政治訴求也能進入國會;參議院由地方議會或政府代表組成,確保地方議會參與聯邦法律制定。 透過兩院制增加制度內的否決者(veto player)保障政治決策有多方參與。

以各地區或邦為主體發展的聯邦,除了使各區域發展趨向平衡,也有助於地方議會對國內外重大決策有更直接的決策,例如基隆或宜蘭的地方的代表,就有機會透過參議院提案阻擋核能電廠興建案等。

其次,我們也應檢討公投法成案門檻過高的不合理限制,進一步保障憲法所賦予人民的創制複決權。「直接民主」雖不是萬靈丹,但卻是防止代議民主壟斷決策的一帖良藥,立法院的密室協商並不能確保法律制定過程的透明度與可責性,公民應該在國家重大政策擁有最終的決定權,才能防止少數野心政客或財團操控 。

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