國家、法治,以及民主問責:政治秩序三大關鍵起源,得從人類的靈長目祖先談起

國家、法治,以及民主問責:政治秩序三大關鍵起源,得從人類的靈長目祖先談起
美國獨立宣言簽署的油畫|Photo Credit: John Trumbull Public Domain
我們想讓你知道的是

上卷說明三套關鍵政治制度的起源:政府、法治,以及民主問責的出現,並解釋這些制度在中國、印度、中東與歐洲,為什麼會個別或聯合出現,或根本無法出現的理由。

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文:法蘭西斯.福山(Francis Fukuyama)

本書是《政治秩序的起源(上卷):從史前到法國大革命》的姊妹作,本系列一開始是想要補充修正杭亭頓(Samual P. Huntington)一九六八年的經典之作《變動社會的政治秩序》(Political Orders in Changing Societies),並提供最新的訊息。本書書名引用杭亭頓書中的第一章標題,他的書一開始是來自刊登於《世界政治》(World Politics)期刊中的一篇文章。

杭亭頓的書讓大家理解,政治發展和經濟成長與社會變遷是分開的過程,以及在形成民主的政體之前,必須先有基本的政治秩序。儘管在形式上與實質內容上,杭亭頓的書與我的書有很多差異,但我最後卻得出和他相同的基本結論。

上卷說明三套關鍵政治制度的起源:政府(state)、法治(rule of law),以及民主問責(democratic accountability)的出現,並解釋這些制度在中國、印度、中東與歐洲,為什麼會個別或聯合出現,或根本無法出現的理由。以下為沒讀過上卷的讀者,重點整理上卷的重要內容。

社會性動物

上卷一開始談的不是原始的人類社會,而是人類的靈長目祖先,因為政治秩序其實根植於人類的生物性規律。和哲學家盧梭(Jean-Jacques Rousseau)等人與現代新古典經濟學家的理論相反,現在的科學已經顯示,人類一開始並不是由各自獨立的個人,歷經漫長的歷史過程而逐漸形成社群。

事實上,五萬年前在非洲出現的現代人從一開始就有社會組織,就如同他們的靈長目祖先。自然的人類社交關係(sociability)建立於兩種形式:親屬選擇與互利行為。第一種是有性繁殖動物常見的模式,他們會基於彼此共享的基因數量比例而互相照顧,也就是說,他們會用人唯親並偏袒有基因關係的親屬。但互利行為則意味著,在同種族內和沒有親屬關係的個人交換恩惠或資源,但有時候也可能是不同種族成員之間的交換行為。這兩種行為都不是經由後天學習,而是來自基因編碼,都是個人互動時的自發行為。

換句話說,人類天生就是社會性動物,只是其自然的社交關係有特定的形式,只和家人(基因上的親屬)與朋友(可以交換利益的個人)互利。在不同的文化與歷史時期,普遍存在這種人類社交關係。這種自然社交關係會因為鼓勵其他行為的新制度而改變,比如支持一位合格的陌生人而不是基因上的親屬,但是當這類替代制度崩潰時,人類就會回復到原來的社交關係形式。

人類也是天生創造規範並遵守規範的生物。人類為自己創造規則以規範社會的互動,才能形成團體的集體行動。雖然這些規則可能來自理性的設計或協商,但遵守規範的行為通常不是基於理性,而是基於情緒,例如驕傲、內疚、憤怒或羞恥心,因此規範通常會被賦與內在價值,並被大家奉為圭臬,如同很多不同社會中的宗教法規一樣。由於制度不過就是延續下來的規則,但因為被人賦與內在價值,人會變得極端保守且拒絕改變,最後會有把行為制度化的自然傾向。

現代人類大約出現在四萬年前左右,生活在人類學家所謂的游團級社群中(band-level societies),游團是若干人組成的小團體,所有人幾乎都是基因上的親屬,並依賴打獵與採集為生。第一次重要的制度轉型可能發生在一萬年前,游團級社群變成部落級社群(tribal-level societies),這種組織相信過世的祖先與未出世子孫的力量。我們一般把它稱為部落,人類學家有時候則用「環節性家系」(segmentary lineages),來描述一群可能好幾代之前有共同祖先的人。這些部落級社群出現在古老的中國、印度、希臘、羅馬、中東與美洲的前哥倫布時期,以及現代歐洲人日耳曼民族祖先的時代。

部落級社群沒有中央的權威。在游團級社群,大家非常平等,也沒有執行法律的第三方。部落級社群勝過游團級社群的主因是,他們藉著回溯共同的祖先,就能組成非常大的部落規模。游團級與部落級社群的基礎都是親屬關係,也就是人類的生物性。但轉型成部落組織時,還需要一種非常宗教性的觀念,也就是相信過世的祖先與未出世的子孫,有能力影響活著的人一生的健康與幸福。這是觀念在社會發展中起關鍵且獨立作用的早期例子。

國家的出現

下一個重要的政治轉型是從部落級到國家級社群(state-level society),國家和游團與部落不同,國家在固定領土內擁有及行使獨占的合法武力。由於國家是中央集權且有階層制度,比起更早的親屬形式組織,會產生更大程度的社會不平等。

國家有兩大類。社會學家韋伯(Max Weber)描述的「家產制」(patrimonial)國家中,政權被視為統治者的私人財產,國家的行政部門本質上是統治者住所的延伸。依賴親人與朋友的自然社交關係,依然在家產制國家中起作用。另一方面,現代國家則是公平的,公民與統治者的關係不是依賴私人關係,而是單純的公民身分。行政部門也不是由統治者的親朋好友所組成,這些職務招募的條件是根據公平的標準,例如能力、教育程度或技術知識。

初發性(pristine)國家,也就是直接從部落社群形成的國家,其形成原因相關的理論很多。其中有很多相互作用的因素,例如糧食過剩以及導致於此的農業技術改良,還有相當程度的人口密度。

另外,可能還有人類無法通過的高山、沙漠或河流形成的領土邊界。這種實體上的限制又稱為「裝籠」(caging),讓統治者可以對這群人行使強制力,並防止征服或臣屬的人逃逸。大約在八千年前,家產制國家開始出現,主要是在埃及、美索不達米亞、中國與墨西哥谷地等肥沃的沖積谷地。

然而,現代國家的發展則需要特定的策略,才能把以親友關係為基礎的政治組織,轉型成公平的政治組織。中國是第一個建立非家產制現代國家的世界文明,比歐洲出現類似的政治組織大約早了十八個世紀。中國形成國家的背景條件與現代歐洲相同,都是為了因應長期而頻繁的軍事競爭。

由於戰爭,國家就有誘因對人民課稅,並成立負責行政的文官體系以供應部隊需求,而且必須以軍功與能力,而不是私人關係作為招募與升遷的基礎。就像社會學家堤利(Charles Tilly)所言:「戰爭造就國家,國家造就戰爭。」

現代國家的政府必須超越親友關係以招募公職人員。中國在西元前三世紀就發明公職考試,雖然直到後來才成為例行制度。阿拉伯與土耳其人則用新奇方式解決同樣的問題,他們成立被稱為「馬木魯克」的奴兵(military slavery)制度,到處或抓或買非穆斯林男孩,讓他們遠離家人,並把他們養成效忠於統治者且與周遭社會沒有關連的軍人與執法人員。但在埃及,這個問題則是在社會而不是政治層次解決。早在中世紀時,天主教教會就修改繼承規定,讓大家族更難把資源傳承給遠親。

結果,改信基督教後有很多親屬關係的日耳曼蠻族之大家族,在一或二代的時間內就分裂並消失。親屬關係最後被更現代、基於法律契約的社會關係取代,也就是為人熟知的封建制度。

Photo Credit: Wikimedia Commons Public Domain
法治

法治的意義是,在一個社會中最有政治權力的人也要受到法律約束,這種約束力一開始源自宗教。只有宗教權威才有能力制訂戰士必須尊重的規則。在很多文化中,宗教機構是不可或缺的法律團體,負責詮釋經典的教義,並為社會其他人提供道德上的認可。因此在印度,剎帝利階級雖然擁有實際的統治權力,但作為祭司的婆羅門階級擁有更高的權威;酋長或首長(jara)在統治之前,必須從婆羅門尋求正當性的認可。

在伊斯蘭教國家也是一樣,法律(也就是伊斯蘭教法)是由獨立的宗教法學者(神學士)體系管轄,這群穆斯林學者與宗教權威稱為烏拉瑪(ulama);而另有一群執行宗教法例行工作的法官。雖然早期的哈里發(caliph)結合政治與宗教權於同一個人身上,但在後來的伊斯蘭教歷史中,哈里發與蘇丹經常是分開的兩個人,哈里發有權約束蘇丹的行為。

西歐是法治制度化最深的地方,這也是由於羅馬天主教教會的作用。只有在西方的傳統中,教會是以中央集權的政治組織形式出現,有緊密的階層組織且握有豐富資源,也會大幅影響國王與皇帝的政治命運。十一世紀時,神聖羅馬帝國皇帝介入宗教事務,教會因此與神聖羅馬帝國皇帝爆發激烈衝突,這是史上有名的敘任權衝突。最後,教會贏得指派神職人員與主教的權力,並成為再度興盛的羅馬法(Roman Law)守護者,這是以第六世紀《國法大全》(Corpus Juris Civilis),又稱為《查士丁尼法典》(Justinian Code)為基礎的法律系統。

英國則發展出一套一樣強大但特殊的法律傳統:在諾曼征服之後,國王以執行公正的審判作為鞏固自己正當性的手段,因此出自國王法庭的共同法(習慣法)(Common Law)系統,是由早期的最高統治者推行而不是教會。

因此在西歐,法律是三種主要制度中第一個出現的。中國則從未發展出人類智慧所不及的超自然宗教,也許也是因為這個原因,讓中國未能發展出真正的法治。在中國,中央集權政府最早出現,但直到今天法律從未成為約束政治權力的根本力量。在歐洲的順序則相反,法律在現代政府形成之前就存在了。當歐洲統治者想和中國皇帝一樣建立現代的中央集權專制政體時,就必須對抗讓他們權力受限的既有法律秩序。

因此,即使很想要,但很少歐洲統治者能取得像中國一樣中央集權的力量。只有在俄羅斯,東正教會(Eastern Church)一直從屬於政府,才得以出現中央集權的政體。

民主問責

三大制度的最後一個是可問責的民主機制。問責制度的核心機制,是從封建階層制度演化而來的巴力門議會制度(parliamentary system),但有各種不同說法,例如西班牙的代表大會(Cortes)、匈牙利的議會(Diet)、法國的高等法院(sovereign court)、俄羅斯的全國會議(zemskiy sobor),或英國的國會(Parliament)。這些機構代表社會中的菁英,包括上流社會的貴族、仕紳,以及某些獨立城市的中產階級。根據封建法律,君主必須到這些組織報告才能加稅,因為他們代表當時農耕社會擁有資產的菁英。

十六世紀末期開始,野心勃勃的君王開始提倡絕對君權,以削減這些領主的力量,希望取得直接對人民課稅的權力。每一個歐洲國家在接下來的兩個世紀,都持續上演這場拉鋸戲碼。法國與西班牙國王成功削弱領主的力量,但既有的法律系統仍持續限制國王直接沒收菁英臣民財產的能力。在波蘭與匈牙利,領主戰勝國王,並形成受貪腐菁英掌控的弱勢中央權威,最後被鄰國征服。在俄羅斯,領主以及支持他們的菁英不如西歐國家成熟,法律的效力也比較薄弱,因此就形成更穩固的專制政體。

只有英國的國王與領主有相對均勢的抗衡。早期的斯圖亞特國王想建立專制政體,卻受到組織完善且擁有軍隊的國會阻擋。其中很多人是清教徒,他們和國王的英國國教教會不同,比較相信更草根的組織形式。國會軍隊發動了一場內戰,國王查理一世被斬首,接著由克倫威爾(Oliver Cromwell)領導,形成短暫的國會專政時期。衝突持續到王政復辟,並在一六八八到一六八九年的光榮革命(Glorious Revolution)達到顛峰。後來斯圖亞特王朝被廢,並迎來新國王奧蘭治的威廉(William of Orange),同意在制度上體現「沒有代表,就不繳稅」原則。

威廉與從荷蘭到倫敦的妻子瑪麗,還有一個同伴,就是哲學家洛克(John Locke),他在《政府論第二篇》(Second Treatise on Government)中提出,執行法律必須基於受統治者的同意。洛克主張權利是自然且生來即存在的天賦人權說,政府的存在只是為了保護這些人權,如果政府違反這個原則就可以被推翻。

沒有代表權,就不繳稅,以及被統治者的同意,在不到一百年後的一七七六年,也成為美國殖民地推翻英國時的戰鬥口號。傑佛遜(Thomas Jefferson)把洛克天賦人權的觀念納入〈美國獨立宣言〉,人民主權也成為一七八七年通過的《美國憲法》的基本觀念。

雖然這些新的政治體系建立了問責制度,但一六八九年的英國與一七八七年的美國,都不能被視為現代的民主政體。因為這兩個國家的公民權只限於擁有資產的白人男性,他們在整個人口中占非常小的一部分。英國的光榮革命與美國革命,都沒有產生真正的社會革命。美國革命是由商人、地主與士紳組成的菁英所領導,他們只是想保護受到英國國王侵犯的權利。獨立之後,這群菁英一樣把持權力,還起草且通過這個新生國家的憲法。

但是,如果只看到這些局限,就太低估美國新秩序的政治動能,以及觀念激發的力。獨立宣言大膽宣告「人生而平等,並被造物主賦與某些不可剝奪的權利。」《美國憲法》把主權直接賦與「我們人民」,而不是某個國王或無形的政府。這些文件明白指出,他們不想在北美洲重建英國階級分明的社會。

雖然接下來的兩百年,美國有很多與英國旗鼓相當的政治與社會障礙,但任何人如果想要宣稱,某個特殊階級擁有特別的權利或好處,是符合美國的建國信念,就會面臨很大的壓力。這也是憲法通過後大約一個世代多後,幾乎所有白人男性都有選舉權的原因,這比任何歐洲國家要早很多年。

立憲條文與社會現實的矛盾在內戰前數十年到達頂點,南方人為了保衛「特殊的制度」,也就是奴隸制度,開始提出新奇的論點,認為排除與壓制黑人在道德與政治上都很合理。有人採取宗教論點,有人談到人種的「自然」階級,其他人甚至提出民主本身作理由。道格拉斯(Stephen Douglass)在和林肯(Abraham Lincoln)論戰時提出,人民最終投票支持或廢除奴隸制度並不重要,而是多數人意願應該勝過一切價值。

但是林肯堅決提出反駁,認為必須回頭思考建國的精神。他說,一個建立在政治平等與天賦人權原則的國家,如果容忍像奴隸制度如此公然矛盾之事,本質上就算亡國了。我們都知道,很可恥的是內戰廢除奴隸制度之後,《美國憲法》第十四條修正案的承諾,非裔美國人還花了一百年終於擁有政治與司法權利。但這個國家最後也終於理解,在獨立宣言中聲明的平等權,無法與讓某些人成為二等公民的法律相容。

之後幾年發生的其他社會運動,擴大了享有天賦人權以及因此得到政治權利的族群,包括工人、女人、原住民,以及其他原來的非主流團體。但光榮革命與美國革命建立的基本政治秩序,也就是由代表更廣泛社群的立法部門擁有專屬的問責權力,則歷久彌堅。從此之後,沒有人會質疑政府不應該對「人民」負責;接下來的爭論與衝突的問題點都是:怎樣才算是完整的一個人,也就是說,一個人參與民主政治制度的能力會決定他的人格尊嚴。

※ 本文摘自《政治秩序的起源(下卷)》緒論「到法國大革命為止政治建制的發展」P22~29

書籍介紹

政治秩序的起源(下卷):從工業革命到民主全球化的政治秩序與政治衰敗》,時報出版

作者: 法蘭西斯.福山(Francis Fukuyama)

‧享譽全球巨作《歷史之終結與最後一人》作者福山教授最新著作。
‧《紐約時報》最受注目好書、《環球郵報》最佳好書、《克科斯書評》非文學類最佳書籍。
‧跨學科研究,從人類學、社會生物學、演化心理學、法律制度、經濟學、政治學與國際關係等跨學科研究,綜覽人類政治發展。

政治秩序的起源(下卷):從工業革命到民主全球化的政治秩序與政治衰敗

責任編輯:翁世航
核稿編輯:楊之瑜

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